VARJATUD VÕIM(ATUS). VASAKPOOLSUSE PARADOKS EESTI POLIITMAASTIKUL, STEVEN LUKES’i TEOORIA PERSPEKTIIVIST

 SISSEKANNE # 204

Sissejuhatus

Kõigepealt ma alustaksin Rene Descartes’i lihtsast mõttest, mis sedastab ratsionalismi alusprintsiibi: Mõtlen, järelikult olen (Cogito, ergo sum). See kätkeb endas  põhimõttelist soovitust kahelda kõiges, mis on maailmas nähtav: ainult see, kes kahtleb, on kindlalt olemas. Inimesel on võime olla kindel oma vaimuseisundis, võrreldes sellega, mis toimub väljaspool teda (Kahu via Remmel, 2021). Ratsionalistliku inimese tegevus  juhindub minu arvates suuresti tavamõistuse (common sense) loogikast, mis võib olla üsna veatu, sujuv kulgemine mingis raamistikus, voolusängis, teljel – eriti, kui tingimused on vaikimisi sobivad. Sõnastaksin selle kui konformistliku ratsionaalsuse. Kui asetada see riigi ja kodaniku konteksti, siis on tegemist sellise olukorraga – minu subjektiivsel hinnangul -, kus kodanik tegutseb mitte kui orjana riigi alluvuses, vaid pojana, kasutades B. Spinoza mõttekäiku (via Morriss, 2006:132, 133), kes tegutseb iseenda huvides vanemate juhtnööride kohaselt. Suhe on nüansirikkam, kuid sellest veel kõrgemal asub subjekt (subditum), kes tegutseb ühishuvides (utile) ja seeläbi ka oma huvide kaitseks. Käsud annab suverään, ja alamsubjekti kuulekus raamitakse üldise heaolu edendamise kontekstis. Suverääni volitus põhineb kõrgeimal võimul (summae potestatis).  Mõtlev inimene tegutseb ja allub seega ratsionaalselt, see võib olla kasulik ja toota hüvesid mõlemapoolselt, kuid ta on ka alati kahtlev ja küsimusi esitav, valmis astuma vaidlustesse.

Selle arutluskäiguga tahtsin ma selgitada oma võimaliku magistritöö keskset ideed, et vasakpoolsus Eestis eksisteerib n-ö. varjatud kujul. Eeldan, et vasakpoolne maailmavaade on niisama loomulik kui tsentristlik ja parempoolne maailmavaade, need on poliitilise spektri võrdõiguslikud osad – vähemasti peaksid olema. Mind ajendab teemat uurima isiklik huvi vasakpoolse maailmavaate kuvandi ja narratiivide vastu Eestis, mille ühiskond on läbi elanud traumaatilise kogemuse sotsialistlikus riigikorralduses ning sellest johtuva omariikluse katkestuse pooleks sajandiks.  Ma kahtlen ilmses, mis osundab, justkui vasakpoolsus ei ole Eestis teema, millega pürgida võimu juurde, et vasakpoolsusel pole potentsiaali – non habet potestatem!  Võib-olla tõesti – aga siis on vaja seda selgitada, tõestada. Ka ilmset on vaja selgitada.

Iseenesest on vasak- ja parempoolsus laiahaardeline kontseptsioon, mille olemuse ja olulisuse üle on palju arutletud ja vaieldud.  On esitatud kahtlusi, et  vasak- ja parempoolsus võib olla sisutühi mõiste ilma igasuguse selgelt eristatava tähenduseta, mille süvenemisele on kaasa aidanud postkommunistlike demokraatiate teke, kus avalduvad vastuolud ja poliitilise maastiku mõtestamine ei allu varem arenenud demokraatiate alusel välja kujunenud mustrile, kuid sama hästi on tõestatud, et vasak- ja parempoolsus on oluline v ahend enese poliitiliseks määratlemiseks kui valikute tegemiseks. Tavainimese jaoks on vasak- ja parempoolsus eeskätt vahend poliitiliste seisukohtade süstematiseerimiseks (Kivistik, 2007).

Minu uurimistöö teema tõukub Kats Kivistiku 2007. aastal Tartu Ülikoolis kaitstud magistritööst „Poliitiline teadlikkus ning vasak- ja parempoolsuse sisu areng postkommunistlikus ühiskonnas: Eesti 1991-2007“, kus tõdetakse, et Eesti eripäraks on väga selge parempoolse poliitika ja parempoolsete vaadete ülekaal ning vasakpoolse maailmavaate puudulik väljakujunemine, mis kõige selgemini väljendub tugeva vasakpoolset ideoloogiat esindava erakonna puudumises (Kivistik, 2007).  Siinkohal tuleb tõdeda, et olukord Eestis ei ole muutunud – meil ei eksisteeri siiani tugevat vasakpoolset erakonda, kes esindaks vasakpoolsete vaadetega ühiskonnaliikmete seisukohti. Vastupidi, vasakpoolsus kannab endiselt  tugevat stigmat ja on poliitilise väljundina marginaliseeritud. Kontekstuaalselt on see mõistetav meie geopoliitilise asukoha ja hapramaks muutunud rahvusvahelise olukorra pärast. Kui K. Kivistik lõpetas oma töö 2007. aastaga, mil ühiskonda vapustasid aprillirahutused (nn pronksiöö), siis minu tööd raamistavad aastad 2007-2022 – ehk 15 aastat, mille vahele jääb lokaalne Pronksiöö ja globaalse mõjuga Venemaa invasioon Ukrainasse veebruaris 2022.

Vasakpoolsel narratiivil on minu subjektiivsel hinnangul  halb konnotatsioon nii ühiskondlikult kui poliitiliselt, mis tuleneb postsotsialistlikust traumast, mida ühiskond in corpore on kogenud. Samas vasak- ja parempoolsus  peaks poliitskaalal olema võrdväärsed üksused. Vasakpoolsus Eestis kannab pitserit, mida mõjutab Eesti geopoliitiline asukoht, mainitud traumaatilised kogemused ajaloost ning päevapoliitilised sündmused (Venemaa roll).

Siin peitub paradoksaalsus Eesti poliitmaastikul: vasakpoolsus kui mõtteviis peaks kuuluma normatiivsesse poliitilisse spektrisse – kõrvu tsentristliku ja parempoolse maailmavaatega -, ent mitmetel põhjustel, teatud eripärade tõttu, ei ole see Eestis kandepinda leidnud. Minu küsimus, ratsionaalse mõtleva subjektina, on:  miks Eestis ei ole tekkinud vasakpoolsel maailmavaatel põhinevat poliitilist jõudu, kes võiks pakkuda alternatiive, dialoogi ja elutervet konkurentsi võimu teostamisel riigis? Või kas ja kuivõrd jätkusuutlik on vasakpoolsus maailmavaatena Eestis, st kas see suudetakse lahti siduda poliitilisest argipäevast, ning millistel tingimustel – kui üldse - laiapindse vasakpoolse partei sünd per se oleks võimalik?

 

Steven Lukes’i abikäsi

Olen teadlik antud teema ilmselgetest ja nähtamatutest karidest. Vasakpoolsuse uurimine Eesti kontekstis on nagu sissemurdmine lahtisest uksest.  Arvame kõik teadvat, miks vasakpoolne mõtteviis poliitilisele tribüünile ausameelselt, st julgelt ja avalikult end eksponeerides, kunagi ei jõua. Sest põhjused on nii- ja niisugused (loe: ajalooline trauma). Seega peab vasakpoolne jõud end tulemuse maksimeerimiseks varjama, rüütama end karnevalikostüümi, võtma võõra identiteedi, näiteks tsentristi oma, ja müüma oma ideid varjatult, selmet olla tema ise.  Julgeksin spekulatsiooni tasandil väita, et kui Eestis tekiks poliitiline jõud, mis püüaks võimule (või vähemalt parlamenti) saada näiteks sotsialistliku partei nime all, siis sünniks sellest üksnes furoor: kuu aega meediakära ja kaitsepolitsei huviorbiit. Ning lõpuks kindel koht kaitsepolitsei aastaraamatus  ja tõdemus üldsuse jaoks: m.o.t.t. Seevastu „sotsiaaldemokraatlik“ määratlus kõlab turvalise ja pehmena nagu vanaema kaisutus.

Mulle imponeerib politoloogi ja sotsioloogi Steven Lukesi teedrajav käsitlus võimu dimensioonidest, mis esmakordselt nägi ilmavalgust 1974. aastal ja teistkorda oluliselt täiendatuna ilmus 2005. aastal.  Lähtekohaks oli  debatt, mis arutles Ameerika poliitika üle: kas selles domineerib valitsev eliit või on see pluralistliku demokraatia näide?  Lukes püüdis vastata selle debati raames küsimusele, kuidas kehtestavad võimukamad (the powerful) oma võimu nendele, kelle üle nad domineerivad ja mil viisil see kinnistub. Ta käsitles veel keerulisemat probleemi, st kuidas mõelda võimust teoreetiliselt ja kuidas seda empiiriliselt uurida, mis on jätkuvalt sotsioloogia, politoloogia ja rahvusvaheliste suhete teadlaste jaoks põhiküsimus, kes uurivad võimusuhteid mis tahes sotsioloogilisel või poliitilisel areenil.  Ühtlasi tõukus sellest raamatust mitmeid empiirilisi uuringuid, mis püüdsid mõõta Lukesi poolt välja toodud nn kolmemõõtmelise võimu mõju inimestele (Lorenzi, 2006)   

Lukes’i peamine argument on see, et me peame mõtlema võimule laiemalt ja pöörama tähelepanu võimu nendele aspektidele, mis on vaatlemiseks kõige vähem kättesaadavad või hoomatavamad. Võimu nähakse sisemiste piirangute kehtestamisena, millele allujad võtavad omaks veendumused ning tulemuseks on nõusolek  ja kohanemine dominandile kas siis sunniviisilises või mittesundivas (et mitte öelda vabatahtlikus) vormis.  Lukes’i radikaalset võimuvaadet peetakse empiiriliselt kasulikuks selles mõttes, et see võimaldab püstitada hüpoteese, mis on põhimõtteliselt kontrollitavad või falsifitseeritavad (Lorenzi, 2006).

Lukes väidab, et võim on üks neist mõistetest, mis on vältimatult väärtusest sõltuv, st nii võimu definitsioon kui iga võimu kasutusala, kui see on määratletud, on lahutamatult seotud hulga väärtus-eeldustega, mis määravad ette selle empiirilise rakenduse ulatuse. Kui võimu hakatakse sotsiaalsete suhete taustal analüüsima, siis lähtutakse kesksest arusaamast, mille järgi A mõjutab mingil moel B-d olulisel määral. Lukesi vaadeldud kolm mõõdet lähtuvad tegelikult ühest samast võimukontseptsioonist, olles lihtsalt alternatiivsed tõlgendused, kus A teostab võimu B üle, kui see A mõjutab B-d viisil, mis on vastuolus B huvidega. (Lorenzi, 2006)

Lukes vaatles kahte võimudimensiooni, millest esimene oli pluralistlik vaade:  käsitletakse võimu tahtliku ja aktiivsena, mistap tuleks seda mõõta selle kasutamise uurimise kaudu.  Näiteks peegeldub esimene võimudimensioon seadustest, korraldustest ja ametlikest otsustest, mis otseselt kohustavad – ja on vaadeldavad-mõõdetavad. Kui A saab B-d mõjutada ilma vastutasuks midagi pakkumata, võib öelda, et A-l on esimese dimensiooni võim.

Lukes rõhutab, et võim ei piirdu ainult avaliku ja nähtava dimensiooniga. Teise dimensiooni järgi on võim seotud ka sellega, kuidas teatud teemad või küsimused ühiskonnas päevakorda tõstetakse või eiratakse.  Ehk siis ilmneb siin võime mõjutada, millised teemad ühiskonnas on arutlusel ja millised mitte. Siinses vaates võib uurida mõnede kodanikurühmituste või lobistide võimekust teatud teemasid päevakorda seada või hoopis varjutada.

Nende kahe klassikalise dimensiooni pinnalt arendas Lukes välja kolmanda dimensiooni, mis on seotud inimeste teadmiste ja veendumuste kontrollimisega. See tähendab võimet mõjutada mitte ainult tegevust ja päevakorda, vaid ka inimeste arusaamu sellest, milline on nende enda huvi. See dimensioon hõlmab varjatud mõjutamist, kus ühiskonnas muudetakse inimeste tajusid nende endi huvides, nii et nad käituvad vastavalt sellele, mida mõjutajad soovivad. Mõistetavalt pidas ta kolmandat vaadet rahuldavamaks, sügavamaks ja täiuslikumaks. (Lukes, 2005: 11-25)

Siinkohal võibki Lukes mulle ulatada abikäe, kes ma püüan leida seletust vasakpoolse agenda paradoksidele Eesti ühiskonnas ja poliitikalaval. Vasakpoolsus kannab teatud väärtusi ja kui võim on väärtustest sõltuv, siis tuleb need väärtused lihtsalt võimuks konverteerida – küsimus on seega ainult operatsionaliseerimises. Mil viisil saavutada võim, st mis on modus operandi? See saab toimuda kas avalikult – Eesti kontekstis eeldatavasti mitteedukalt – või varjatud sümbolite, sõnumite ja identiteedi abil.  Teoreetiliselt võiks vasakpoolsuse seeme kukkuda viljakasse mulda ning ühiskond võiks vasakpoolset võimu aktsepteerida per se, ent kas ühiskond julgeb ka seda päriselt tunnistada? Ehk teisisõnu: kui ühiskond tunnistab küll varjatud võimu olemasolu, ent mitte kunagi päriselt, siis kas on tegemist päris võimuga selles tähenduses, mida Lukes määratles kui võimu kellegi üle (power over)?  Kindlasti on selles sügavam mõõde kui lihtsalt võimu andmine kellelegi (power to). Lähiajaloolasena ei saa ma lahti kiusatusest tuua siinkohal illustratsiooniks redise ja tomati näide, mida on küll kasutatud pilkelises kontekstis, ent sobitub siia hästi: redis on teatavasti pealt punane ja seest valge, seega võiks mõelda, et „redis“ on inimene, kes on aktsepteerinud – mistahes põhjusel või sundusel – võimu ning teeb vähemalt näiliselt sellega koostööd, jättes muutmata oma sisemised veendumused – see tähendab allumist sisemiste vastuolude kiuste. „Tomat“ seevastu on üdini ühtemoodi – punane – ja võiks siinkohal tähistada inimest, kelle üle on saavutatud tegelik võim (power over). Temal ei ole vastuolusid, tema veendumused on ausalt korrelatsioonis kehtiva võimuga (Mõistagi ma utreerin).

Lukes arutleb, õieti debateerib võimu olemusliku küsimärgistatuse üle. See tähendab, et võim on alati vaidlusalune ja konfliktialdis (Lukes, 2005: 110jj). Kas võim on sellel, kellel on suutlikkus end kehtestada kellegi/millegi üle? See, et inglise keeles tähistab sõna „power“ nii ühtviisi jõudu kui võimu, näib sellele viitavat.  Ent Lukesi kontekstis võib varjatud võim olla oluliselt mõjuvam nähtavast jõust, mis on end struktuurselt kehtestanud. Alati eksisteerivad mingid taustajõud, kes üritavad nähtavat võimu ära kasutada, suunata see teenima enda eesmärke. Tuleb meelde kunagise rahvapoliitiku ohang, peaaegu folklooriks muutunud tõdemus, et kusagil struktuurides on kallutatud jõud. See haakub hästi Lukesi teooriaga võimu nähtamatutest niitidest. Ja kui siia lisada veel vana kõnekäänd, et mees on naise pea (nähtav võim, eksole), aga naine on mehe kael (nähtamatu, sageli tegeliku võimu kandja), siis... Sapienti sat!

 

Väljajuhatus

Minu uurimustöö tõukub niisiis arusaamast, et Eesti poliitmaastikult puudub vasakpoolse maailmavaate esindaja, ehkki loogika järgi ei saa olla, et vasakpoolsust ühiskonnas ei esine, et sotsiaalset tellimust ei ole. Järelikult, ütleb dekartiaan minus, peab see olema esindatud varjatult, mõne muu identiteedi all. Võib olla, et vasakpoolsus on marginaliseeritud või kõrvale jäetud, kuna mõjuvõim võib olla varjatult koondunud teatud huvigruppide kätte, kellel on suurem mõju poliitiliste otsuste kujundamisel.

Lukes’i käsitlus võimaldab ehk avada selle paradoksi mitmekihilisust. Varjatud võim võib luua olukorra, kus vasakpoolsus ei leia kandepinda, kuna domineerivad jõud ja struktuurid soodustavad teisi suundi. Lukesi mõjuvõimu perspektiiv aitab mõista, kuidas inimeste arusaamised ja soovid võivad olla moonutatud või allutatud, mõjutades seeläbi poliitilist maastikku.

 

Allikad

 

·         Kivistik, K. (2007).  Poliitiline teadlikkus ja vasak- ja parempoolsuse sisu areng postkommunistlikus ühiskonnas: Eesti 1991-2007. Tartu Ülikool, Sotsiaal- ja haridusteaduskond, Riigiteaduste instituut, Võrdleva poliitika õppetool. http://hdl.handle.net/10062/2883

·         Lorenzi, M. (2006). Power: A Radical View by Steven Lukes. Crossroads: vol 6, no.2,  87-95. https://cpb-eu-w2.wpmucdn.com/caledonianblogs.net/dist/2/77/files/2009/12/Lorenzi-Reading.pdf

·         Lukes, S. (2005). Power: A Radical View, second edition. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

·         Morriss, P. (2006). Steven Lukes on the concept of power. Political Studies Review: vol 4, 124-135. https://doi.org/10.1111/j.1478-9299.2006.000104.x

Remmel, R. (2021, 18.02). Popkultuuri teooriad 7. Louis Althusseri ja Antonio Gramsci ideoloogilised maailmad. T. Kahu loengute põhjal (© T. Kahu, TLÜ). https://raidor75.blogspot.com/2021/02/popkultuuri-teooriad-7-louis-althusser.html

AVALIKU TEENISTUSE REFORMID XIX SAJANDIL ÜHENDKUNINGRIIGIS JA AMEERIKA ÜHENDRIIKIDES – KAHE DOKUMENDI NÄITEL

 SISSEKANNE # 203

SISSEJUHATUS

 

 Riik on suur tööandja. See on aksioom – väide, mis tõendamist ei vaja. Keegi ei vaidle vastu, kui räägime riigist ja teme ametnike armeest. Või armaadast. Igal juhul tähendab see midagi suurt, massiivset ja mõjukat. Ja kui me võrdleme avalikku teenistust armeega, siis eeldab see korda, distsiliini ja läbipaistvust. Nagu üks riiklik institutsioon korrektselt sedastab, peavad „„riigi kui tööandja otsused olema arusaadavad, läbipaistvad ja õiguspärased. Riigi töötajaskond peab olema nii väike kui võimalik ja nii suur kui vajalik ning töötajaskonnaga seotud eelarve juhtimine peab toimuma läbimõeldult. Riigi personalipoliitika peab arvestama ühiskonna muutustega (sh tööealise elanikkonna vähenemine, elanikkonna vananemine, muutused palgaturul jne). Riigi töötajate juhtimine peab olema riigi kui terviku eesmärkidest lähtuv, järjepidev ja kestlik ning tagama võrdse kohtlemise ja edendama soolist võrdõiguslikkust.“ (Rahandusministeerium, kuupäevata). 

Kaasaegne riigiametnik teab, et avaliku võimu teostamine eeldab ühiskonna usaldust ametnike suhtes, mis omakorda sõltub ametnike seaduspärasest ja eetilisest käitumisest ning tegutsemisest avalikes huvides. Avaliku teenistuse eetika on avaliku võimu teostajatelt nõutavate väärtuste ja põhimõtete kogum. Eetika põhimõtted, mille täitmist ametnikult eeldatakse, on kirjas ametniku eetikakoodeksis, mille Eestis kiitis heaks ametnikueetika nõukogu 11. märtsil 2015. Kuigi ametniku eetikakoodeksi järgimine on kohustuslik eelkõige ametnikel, eeldatakse, et samu põhimõtteid järgivad ka töölepingu alusel riigitööl olevad inimesed (Rahandusministeerium, kuupäevata).

Avalik teenistus, sageli alahinnatud mõiste, on iidsetest aegadest olnud poliitilise filosoofia keskne osa. See on olnud kesksel kohal Rousseau ja Kanti mõtetes.  Avaliku teenistuse eetika uurija Barry O’Toole (2005) leiab, et kaasaja politoloogia jätab sageli avaliku teenistuse mõiste n-ö. mittemõõdetavaks, ehk avalik teenistus ja motivatsioon avalikes huvides tegutseda sarnanevad olemuslikult inimeksistentsi muude õilsate külgedega, nagu armastus, õnn ja sõprus. Sellise motivatsiooni olemasolu ei saa aga sotsiaalsete küsitlustega tagada (O’Toole, 2005).

Avaliku teenistuse, teisiti tsiviilteenistuse väljakujunemist on oma mahukas ajaloouurimuses käsitlenud mõjukas Briti ajaloolane Arnold Toynbee (e.k. 2003). Ta analüüsib institutsioonide tekkimist Hiina, Lähis-Ida, Vana-Rooma ja Briti India näitel, tähendades, et on raske ette kujutada ühtegi maailmaiiiki, mis kehtestaks end ja püsiks ilma mingisuguse keele ja kirjasüsteemita, ilma ühendusteede vöi pealinnata, küll aga võib  impeeriumi tsiviilteenistus erinevates maailmariikides olla väga erineval määral arenenud, ulatudes selle institutsiooni algetest kuni äärmiselt keeruka süsteemini (Toynbee, 2003). Näiteks Ahhemeniitide impeeriumi tsiviilteenistus  jäi väga algeliseks – seal olid ametis keiserlikud sekretärid, kes resideerisid impeeriumi asevalitsejate (satraapide) peakorterites, kuid ei sõltunud neist ja andsid aru otse keskvalitsusele. Peale selle hoiti satraapidel silma peal reisivate inspektorite kaudu, keda hüütigi väljendusrikkaks “imperaatori silmadeks”. Seevastu Osmanid seadsid selliste  administratiivsete vajaduste jaoks sisse ametkonna, mis polnud lihtsalt tõhus kutsealane koondis, vaid religioosse ordu ilmalik ekvivalent, mis oli nii karmilt eraldatud, rangelt distsiplineeritud ja mitmesuguste tingimustega seotud, nagu oleks ta muudetud mingiks üle- vöi alainimlikuks rassiks. Teiste maailmariikide kutselised tsiviilteenistused võib paigutada nende kahe äärmuse vahele,  leiab Toynbee (2003)

Siinne essee tõukub Toynbee uurimusest, kuid liigub sajandite võrra kaasajale lähemale, jäädes siiski ajaloo-keskseks. Vaatluse alla on võetud kaks olulist avaliku teenistuse dokumenti XIX sajandist, millel on tuntavalt sarnased jooned: kumbki dokument reformis avalikku teenistust, kuid ei olnud otseselt mõeldud reformi teostama; mõlemad said väga palju kriitikat, ent ometi oli neil pikaajaline, lausa sajandi kestev mõju. Peale selle on kahe dokumendi ühisosaks veel anglo-ameerikalik kultuuriruum (vastandandina Preisi ja Prantsuse ruumile) ning põhimõtteliselt said nad eluõiguse ka üsna sarnasel ajaperioodil. Juttu tuleb Ühendkuningriigis 1854. aastal avaldatud nn. Northcote-Trevelyani aruandest ning 1883. aastal USA Kongressi poolt heaks kiidetud nn Pendletoni seadusest (Pendleton Civil Service Act).

 

NORTHCOTE-TREVELYANI ARUANNE

 

Aruanne, mis sai tuntuks koostajate Stafford Henry Northcote’i (rahandusminister aastail  1874-1880) ja Charles Edward Trevelyani (tollane rahandusministeeriumi alaline sekretär) järgi, telliti 1853. aastal ning avaldati veebruaris 1854[1]. Nagu mainitud, mõjutas aruanne Briti avaliku teenistuse arengut enam kui sajandi jooksul – kuni nn Fultoni aruandeni aastal  1968, mis deklareeris oma eelkäija aegunuks, ent möönis samas, et see pani aluse Briti riigiteenistujate kõrgele rahvusvahelisele mainele. Selle vaimsus oli laenatud Hiina keiserlikest traditsioonidest, mis pärinesid juba Tangi (618-907) ja Songi dünastia (960-1279) kaugetest aegadest. Sealne praktika nägi ette riigiametnike eksamineerimist mitmes voorus rangelt ettekirjutatud reeglite järgi.  Northcote-Trevelyani aruanne nägi ette sarnase süsteemi juurutamise Briti avalikus teenistuses, lühidalt öeldes, meritokraatia printsiibil ehk värbamise teenete alusel. Üldiselt peetaksegi kõnealust aruannet Briti avaliku teenistuse asutamise dokumendiks.  Veel Margaret Thatchergi  pidas ausameelse ja erapooletu riigimehe mõõdupuuks just nimelt „Northcote-Trevelyani meest“ (Lowe, 2011).

Northcote-Trevelyani aruanne, mis oma lühiduse - 23 kvartolehte - ja solvava sisu tõttu langes terava kriitika alla,  sarjas avalikku teenistust peamiselt selle eest, et tõmbab oma süsteemse korraldusega ligi ambitsioonituid ja leigeid inimesi, kelle loidus uinutab kogu riiki. Aruanne heitis ette, et inimesed kellel on nõrk iseloom või füüsilised vaegused, mis aktiivseks pingutuseks ei sobi, paigutatakse sinekuurile avalikku teenistusse, kus nad said vähese tööjõuga ja riskivabalt auväärse elatise. Teenistuslik edenemine sõltus sellest, kuidas hoiduti reeglitest üleastumisest, kas osaleti mõõduka regulaarsusega rutiinsetel tööülesannetel ja kuidas suudeti endale tagada sotsiaalsed garantiid tervise halvenemise või pensioneerumise ees (Lowe; 2011; ). Ehk siis aruanne oli suunatud nürimeelse, ehkki lojaalse ja (mõõdukalt) kohusetundliku raamistatud riigiametniku vastu, kelle sarnaseid leidus ilmselt ka muude riikide teenistuses ja keda Anton Tśehhov karikeeris hiljem ühes oma legendaarses novellis kui „inimest vutlaris“.

Aruande eesmärk oli seda olukorda parandada, määrates kindlaks „parima meetodi [teenistusele] heade meeste pakkumiseks ja nende maksimaalseks ärakasutamiseks pärast nende värbamist.[2] Kõlab halvasti, kuid mõte oli üllas – tööjõu kvaliteedi maksimeerimine. Senine meetod vaatas nn „headest meestest“ mööda, personali ei motiveeritud ega koolitatud. Edutamise määras staaź ja distsipliin oli sedavõrd leebe, et ametnik teadis: pingutus ei vii neid edasi, jõudeolek aga ei vii neid ka tagasi (s.o. ta ei kaota oma kohta). Seetõttu püüti aruandes kehtestada põhimõte, et avaliku teenistuse hierarhiliselt madalamatele ametikohtadele tuleb valida kaader noorte meeste seast, keda hinnatakse nende võimete ja hariduse järgi, kusjuures nad saavad kohe kaasa teadmise, et nende tööalase tuleviku väljavaated sõltuvad individuaalsest jätkuharimisest ja panusest ametikohal. Kui riigiametnik täidab oma ülesandeid mõistlikult, n-ö. ratsionaalselt, suhtub töösse lugupidavalt ja näitab üles entusiasmi, on tal ootuspärane õigus edutamisele, vastupidisel juhul, näiteks ebakompetentsuse või tüdimuse ilmnedes peavad nad aga arvestama, et nad võidakse ametikohalt eemaldada (Lowe, 2011).

Selle ideaali elluviimiseks esitati kolm selget soovitust: esiteks, värbamise nõuetekohase kontrollsüsteemi juurutamine; teiseks, edutamine teenete alusel, ning kolmandaks teenistuse suurem ühtlustamine. Esimene soovitus sisaldas kaude ka neljandat:  tuleks teha selget vahet "intellektuaalse" ja "mehaanilise" töö vahel, kuigi nenditi, et selle erisuse säilitamine sõltub rohkem kantseleiülemate diskreetsusest ja juhtimisest kui keskasutuse kehtestatud üldistest eeskirjadest (Lowe, 2011; O’Toole, 2005)

Riigiteenistujate kutseeksamite läbiviimiseks tuli luua juhatus, mille koosneb sõltumatutel ametikohtadel töötavatest usaldusväärsetest isikutest. Juhatuse ees sooritatavad eksamid on kohustuslikud ja päädivad tunnistusega. Eksam sooritatakse kirjalikult võistlevas formaadis, milles sisaldub nii kandidaatide intelligentsustest kui ka selgitatakse välja nende isiklikud ambitsioonid. Soovitati, et eksam peab kaasama mitmesugused ainevaldkonnad, et meelitada avalikku teenistusse talendikaid inimesi erinevatelt elualadelt. Praktilise oskusena soovitati kontrollida ametikirjade jm asjaajamise oskust. Vanusepiiranguks kõrgematele ametikohtadele soovitati 19-25 eluaastat, madalamatel ametikohtadel 17-21 eluaastat.  Päriselt töölevärbamise eeltingimuseks on aga edukalt läbitud katseaeg (Lowe, 2011; O’Toole, 2005).

Aruandest nähtub riigiasutuste sisemisele personalijuhtimise vajadusele, täpsemalt edutamise protseduuri ümbermõtestamise kui motivaatorina, mitte n-ö.“asjana iseeneses“. Seni kehtinud tavad põhinesid iga-aastasel klassisisestel palgatõusudel, klassist klassi edutamine pidi küll toimuma teenete alusel  ja seda pidid reguleerima ka avalikud huvid, kuid de facto oli määrav staaź ning teened ja avalik huvi jäeti tähelepanuta – mida aruanne rõhutas ja mis seetõttu sai riigiteenistujatelt ka kriitikat. Nimelt oldi veendumusel, et teenete alusel edutamine tekitab favoritismi, ehk kellegi eelistamist. Samuti märgiti vastulausetes, et kui avalikus teenistuses tajutakse ebaõiglust, ei saa kaevata avalike kohtute poole. (O’Toole, 2005)

Northcote ja Trevelyan nägid teenete alusel edutamise olulise plussina selles, et väheneb võimalus ametialaseks kuritarvituseks. Instrumentaalseks soovituseks oli ka spetsiaalse registriraamatu sisseseadmine riigiasutustes, mis fikseeriks ametniku nime ja vanuse tema ametisseastumise ajal, kõik järgnevad ametikõrgendused ja pädevusekontrollid. Selle alusel pidid osakonnajuhatajad vm. juhid saama  võimalikult praktiliselt ja mis peamine, õiglaselt, hinnata oma alluvate pädevust vabadele ametikohtadele (O’Toole, 2005). Õigluse ja õigustatuse printsiip oli aruandes nii ridadevahelt kui ka otseöelduna äärmiselt olulisel kohal – see vastas üldiselt viktoriaanlikule ühiskonnaeetikale ja siit kumab läbi Rousseau’lik rõhuasetus haridusele ja haritusele.

Mitmed aruande ettepanekud realiseerusid, vähemalt põhimõtted võeti omaks, ehkki tegelik rakendamine võttis palju aega. Avaliku teenistuse komisjonile hakati esitama personaliaruandeid, kuid on siiani vaieldav, palju automaatse palgatõusu või staaži alusel edutamise praktikat tegelikult muudeti.  Karjääriametnike arv tõusis, kuid mitte ühtlaselt. Protsessi  juurdumise aeglust iseloomustab tõik, et sir Edward Troup oli esimene "avatud konkursi" kandidaat, n-ö. autsaider, kes sai ülikonservatiivse siseministeeriumi alaliseks asekantsleriks – see juhtus alles 1908. Sarnane näitaja on edutamine „kõrgemate“ ja „madalamate“ osakondade vahel: perioodil 1902-1911 edutati vaid 18 % värvatutest hierarhiliselt ülespoole, millest järeldub, et meritokraatlik printsiip ei olnud kaugeltki üldtunnustatud (Lowe, 2011).

Ja kuna meritokraatia ei rakendunud piisaval määral, olid visad kaduma ka vanad harjumused, mille eest Northcote ja Trevelyan olid riigiametnikke nahutanud. Kurikuulsalt lõdvad kombed olid 1890. aastatel Trollope’i juhitud äsjareformitud sisenavigatsiooni registriosakonnas, kus töötajad lahkusid juba ennelõunal kontorist, et minna kõrvalasuvasse „Punase Lõvi“ trahterisse aega veetma. Praktika oli niivõrd levinud, et superintendant pidi aeg-ajalt saatma käskjala trahterisse, et paluda lahkesti härradel registratuurist naasta töökabinetti ja teha pisut tööd. Trahteris viibimisele suudeti lõpuks küll pidurit tõmmata, kuid ainult tingimusel, et joogid võib ka edaspidi ministeeriumisse tarnida „Punasest Lõvist“ (Lowe, 2011).

Avaliku teenistuse ühtlustamise õilis mõte seisnes Briti avaliku teenistuse fragmentaarsuse lõpetamises, millel olid juba korduvalt mainitud pahed: see kannustas tagant eelarvamusi osakondade vahel, heidutas ambitsioone ja piiras karjääri, pakkudes seda vaid ühe osakonna sees. 1855. aastal loodi aruande soovituse põhjal avaliku teenistuse komisjon, mida loetakse ühtlasi moodsa Briti avaliku teenistuse sünniaastaks. Northcote ja Trevelyan kasutasid sihilikult terminit „alaline avalik teenistus“, eristades selgesõnaliselt riigilt palka saavate isikud, kes pidid valitsuse vahetumisel tagasi astuma, ja need, kes seda ei teinud. (Lowe, 2011)

Ühtlustamiseprotsess oli aga veelgi aeganõudvam, kuna Riigikassa seisis pikka aega selle vastu, põhjendusega, et see on „ebasoovitav ja praktikas saavutamatu”, sest löögi alla sattuvat ökonoomsus: suurem ühtsus tooks kaasa töötasude ja tingimuste ühtlustamise ning seega suuremad kulutused üleüldiselt. Riigikassa oli ressursside jaotamise lähtunud „jaga ja valitse“ põhimõttest, mille eripäraks olid viivitused ja hämarus otsustamisel, ning seda modus operandi’t ohustasid kahtlemata selged ja läbipaistvad põhimõtted ning ühtne menetlusprotsess. (Lowe, 2011)

Kokkuvõtteks võib öelda, et antud raporti elujõulisus oli tingitud õnnelike juhuste ja suhete kokkulangemisest, sest reformiettepanekuid oli tehtud varemgi. Ka modernse industriaalühiskonna Zeitgeist aitas kaasa. Eksami alusel teenistusse asumine oli nõutav 1980ndate aastateni, aga ausa ja avatud konkursi ning teenete alusel ametisse nimetamise põhimõtted kehtivad Ühendkuningriigis tänini; samuti töötab avaliku teenistuse komisjon suuresti Northcote-Trevelyani aruande raamistikus. Avalikus teenistuses kaasatute arv suurenes 16 000-lt (1854)  282 000-ni (1914), milles peegeldub ka tööjõubörsi kui institutsiooni loomise kasutegur. 1944. aastal töötas avalikus teenistuses koguni 1,14 miljonit inimest, et tulla toime sõjaaja nõudmistega. 2015. aastal töötas Ühendkuningriigi avalikus teenistuses ca 400 000 inimest (Heywood, 2015)

Aruande vaimus hakkas avalik teenistus kitsast nõuandvast ja reguleerivast rollist välja kasvama ning muutus üha enam avalike teenuste koordineerijaks. Eriti kiirendasid seda protsessi kaks maailmasõda. Kui enne 1854. aastat olid riigiasutused bürokraatlikud saarekesed, millel oli vähe ühiseid eesmärke ja pigem tõukuti vastu huvide konflikti, siis just kõnealune aruanne sillutas teed moodsale ettekujutusele avaliku teenistuse olemusest.  Au sees on jätkuvalt avaliku teenistuse neli sammast: integreeritus, ausus, objektiivsus ja erapooletus (Heywood, 2015).

 PENDLETONI SEADUS

 

Pendletoni seadus (Pendleton Civil Service Act) oli Briti Northcote-Trevelyani aruande trans-atlantiline ekvivalent, mis võeti USA Kongressi poolt vastu  föderaalseadusena ja mille allkirjastas president Chester A. Arthur 16. jaanuaril 1883. Kodusõja-järgne Ameerika ühiskond oli kõigele vaatamata lõhestunud ning otsis oma ühist identiteeti. Patronaaź avalikus teenistuses oli siingi terav vaidlusalune küsimus, eriti selle kuritarvitamise arvukate juhtumite tõttu Kodusõja järel. Ametikohad täitusid inimestega, kel olid sidemed ja soosing teatud võimusfääris või  organisatsioonis – kardetud, ent laialt praktiseeritud „käsi peseb kätt“ mentaliteet. On selge, et kui isiku ametisse saamise kriteeriumid on isiklikud suhted ja toetus vajalikes ringkondades, mitte pädevus ja kvalifikatsioon, tekivad varem või hiljem probleemid usaldusväärsuse ja erapooletusega.

Seadus sai tuntuks demokraadist Ohio senaatori George H. Pendletoni järgi, ehkki ametlikult nimetati seda tsiviilteenistuse reformi seaduseks. Selle vastuvõtmise üks ajend oli ehtameerikalik poliitiline intsident: nimelt sooritas 1881. aastal Charles J. Guiteau atendaadi president James A. Garfieldile, olles pettunud, et tema poliitiline tegevus ei olnud toonud talle soovitud ametikohta. (Lee, 2012)

Senimaani oli kasutusel olnud praktika, mis tagas ametikohad erakondliku kuuluvuse järgi, tuntud nn saagisüsteemina (spoils system). See süsteem oli välja kujunenud XIX sajandi alguses ja toetus tuntud poliitilisele kõnekäänule: "Võitjale kuulub saak". Iseenesest ei tähendanud see tingimata ebakompetentsete inimeste määramist ametikohtadele – per se -, ent see ei olnud tõhus süsteem. Rääkimata järelvalvest, mis toimis samadel ebaratsionaalsetel alustel. (Lee, 2012; The Pendleton Act, n.d.).

Ametirotatsiooni ideed peeti aga demokraatlikuks. Andrew Jackson kuulutas 1829. aastal, et ühelgi inimesel ei ole sisimas rohkem õigust ametikohale kui teisel, ning kõik riigiametnike ülesanded on tehtud nii lihtsaks, et intelligentsed mehed võivad nende jaoks kergesti kvalifitseeruda. Loomulikult ei olnud see tõsi siis, ega ka pool sajandit hiljem, kui jõuti Pendletoni seaduseni. Pidev roteerumine ei loonud institutsionaalset mälu. Riigiametnikud sattusid igal valimisel paanikasse ja neil oli vähe lojaalsust oma töökohale, kuna nende ametiaeg oli sageli nii lühike. Nagu sedastas tabavalt Ameerika advokaat ja riigitegelane Henry Clay, tundsid riigiametnikud  pärast valimisi  end nagu Kairo elanikud katku puhkemise ajal – keegi ei tea, keda tabab surmahoop järgmisena. (Lee, 2012; The Pendleton Act, n.d.).

Probleemid süvenesid, sest poliitilised liidrid nõudsid ühe intensiivsemalt, et patrooniks määratud isikud pühendaksid aega ja raha parteiasjadele. 1880. aastail võis ajalehes leida kuulutusi stiilis, et tahetakse saada valitsuse kohtuameti ametikohta, mille palk on 1000 dollarit aastas – igaüks, kes kuulutuse autorile selle ametikoha võimaldab, saab 100 dollarit.  

Föderaalse bürokraatia kiire kasv - Jacksoni ajal oli föderaalsel palgal 20 000 inimest, 1884. aastal 131 000 – oli tekitanud olukorra, kus kõrgete ootustega ametiotsijad hakkasid piirama juba presidente. Ühe sellisega puutuski fataalselt kokku president Garfield (Lee, 2012; The Pendleton Act, n.d.).

See on kontekt, milles sündis Pendletoni seadus. Laskumata pikka selgitusse, sedastas see üldjoontes järgmist[3]:

ü  Seaduse eesmärk on reguleerida ja parandada Ameerika Ühendriikide avalikku teenistust.

ü  President on volitatud nimetama ametisse kolm avaliku teenistuse volinikku, kes moodustavad Ameerika Ühendriikide avaliku teenistuse komisjoni.

ü  Volinikud on kohustatud abistama presidenti seaduse rakendamise reeglite koostamisel ja nende täitmise tagamisel.

ü  Reeglid hõlmavad kandideerijate avatud konkursieksameid, ametisse nimetamist teenete alusel, ametissenimetamiste jaotamist osariikide ja territooriumide vahel rahvaarvu alusel, katseaega enne alaliste ametisse nimetamist ja piiranguid avalike teenistujate poliitilisele tegevusele.

ü  Komisjon kontrollib eksamite üle ja määrab igas osariigis ja territooriumil eksamineerijate komisjonid.

ü  Pärast kuue kuu möödumist seaduse vastuvõtmisest ei saa ühtegi ametnikku ega ametnikku ametisse nimetada ega edutada ilma eksami sooritamiseta, välja arvatud juhul, kui ta on vabastatud.

ü  Joobeseisund valikus teenistuses võib isiku ametikohalt kõrvaldada. Kui avalikus teenistuses on seadusega hõlmatud palgaastmetel juba kaks või enam pereliiget, ei saa palgaastmetesse nimetada ühtegi teist pereliiget.

ü  Senaatorite või esindajate soovitusi ei võeta eksamil ega ametissenimetamise protsessis arvesse.

ü  Ükski valitsusametnik ega töötaja ei saa küsida ega vastu võtta poliitilist panust teistelt valitsustöötajatelt või valitsuselt hüvitist saavatelt isikutelt. (National Archives, n.d..).

Nagu näha, loodi seadusega uus institutsioon – avaliku teenistuse komisjon, viidi sisse avalikud konkursid ning järelvalve, reguleeriti eetilisi printsiipe (joobeseisund ja nepotism), lõhuti patronaaź ja astuti vastu korruptsioonile.

 

VÕRDLEV KONTEKST JA  KOKKUVÕTE

 

Kahel lähivaatluse alla võetud ajaloolisel dokumendil  XIX sajandist on avaliku teenistuse kujunemisel kaasaegseks institutsiooniks mõlemal pool Atlandi ookeani olnud ülioluline ja kauakestev roll.  Need on olemuselt paljuski sarnased, tõukunud pea ühesugustest vajadustest ning ka reguleerivad ühesugust valdkonda, ent eksisteerivad ka erisused.

Kõigepealt kontekst: Northcote-Trevelyani aruanne osundas XIX sajandi alguse Briti avaliku teenistuse probleemidele, mille kompleksne murekoht oli riigiasutuste kui bürokraatlike saarekeste ebaefektiivsus ja teenistujate kvalifikatsioon. Avalikku teenistust nähti sinekuurina, mistap selle korralduslik külg oli üsna demotiveeriv. Pendletoni seadus oli reaktsioon poliitilise patronaaźi probleemidele Ameerika Ühendriikides, kus saagisüsteem tähendas ametnike värbamist poliitiliste sidemete alusel. See võis ametisse tuua ka võimekaid mehi, ent sageli viis kuritarvitusteni ehk puhtakujulise korruptsioonini.

Teine ühisjoon on muudatuste ja soovituste sisu: Northcote-Trevelyani aruanne soovitas konkurentsipõhist eksamisüsteemi, rõhutas ametnike hariduse tähtsust ja propageeris edutamist teenete alusel. Pendletoni seadus kehtestas samuti konkurentsipõhise eksamisüsteemi ning seadustas ametnike edutamist teenistusaastate ja kvalifikatsiooni põhjal.

Erisused võiksid olla järgmised: esiteks, Northcote-Trevelyani aruanne ei pööranud niivõrd tähelepanu patronaaźiprobleemile, sest Briti ühiskonnas mängisid seisused ja sünnipärased pärimisõigused olulist rolli; seevastu Ameerika Ühendriikides oli just patronaaź suurim mure ning seaduse pearõhk oligi selle lõhkumisel. Teiseks, Northcote-Trevelyani aruanne pööras rõhku pigem õiglasele ja ausale edutamisele madalamate ja kõrgemate ametikohtade vahel (võimalus liikuda ülespoole teenete alusel), kuid Pendletoni seadus püüdis kindlustada ametnike staaźi, et nende karjäär ei oleks hektiline ega sõltuks soosingutest ja valimistsüklitest, vaid rajaneks kindlustundele, mille tagab kvalifikatsioon.

Võrrelda võib ka mõjukust: Northcote-Trevelyani aruannet peetakse kaasaegse Briti avaliku teenistuse alguseks, mille soovituste valguses loodi mitmed komisjonid ja komiteed ning kirjutati uusi aruandeid; Pendletoni seadus klassifitseeris teatud töökohad, eemaldas need patronaažist ja moodustas avaliku teenistuse komisjoni. Kuna seda nimekirja aastatega laiendati, tagas see Ameerika rahvale pädeva ja püsiva valitsuse bürokraatia. Tänapäeval, välja arvatud paartuhat poliitikatasandil ametissenimetamist, tegeletakse peaaegu kõigi föderaalsete töökohtadega avaliku teenistuse süsteemis.

Seega, kokkuvõtteks võib öelda, et need kaks vaadeldud poliitilist dokumenti omavad avaliku teenistuse kujundamises Ühendkuningriigis ja Ameerika Ühendriikides ajalooliselt suurt ja tänapäevani kestvat mõju. Mõlemad on kaasaegse  avaliku teenistuse alusdokumendid, mille märksõnadeks on läbipaistvus, integreeritus, ausameelsus ja õiglus – põhimõtted, mis on aukohal igas eetikakoodeksis.

 

*          *          *

KASUTATUD ALLIKAD

 

·         Backgrounder of the Pendleton Act / The Pendleton Act. (n.d.). https://usa.usembassy.de/etexts/democrac/28.htm 

·         Heywood, J. (2015, May 24). Timeless values in an age of change. Civil Service Blog. https://civilservice.blog.gov.uk/2015/05/24/timeless-values-in-an-age-of-change/  

·         Lee, M. (2012).  US Administrative History: Golem Government. The SAGE Handbook of Public Administration (2nd ed.). Peters, G., & Pierre, J. (eds). SAGE Publications. https://www.perlego.com/book/860480/the-sage-handbook-of-public-administration-pdf

·         Lowe, R. (2011). The Official History of the British Civil Service (1st ed.). Taylor and Francis. https://www.perlego.com/book/1686531/the-official-history-of-the-british-civil-service-reforming-the-civil-service-volume-i-the-fulton-years-196681-pdf

·         Morgan, D., Green, R., Shinn, C., Robinson, K., & Banyan, M. (2021). Foundations of Public Service (3rd ed.). Taylor and Francis. https://www.perlego.com/book/2908797/foundations-of-public-service-e-pluribus-unum-pdf

·         National Archives (n.d.). An Act to regulate and improve the civil service of the United States, January 16, 1883; Enrolled Acts and Resolutions of Congress, 1789-1996; General Records of the United States Government; Record Group 11.  https://www.archives.gov/milestone-documents/pendleton-act

·         Northcote-Trevelyan Report (1854). https://www.civilservant.org.uk/library/1854_Northcote_Trevelyan_Report.pdf

·         O’Toole, B. (2006). The Ideal of Public Service (1st ed.). Taylor and Francis. https://www.perlego.com/book/717557/the-ideal-of-public-service-pdf

·         Rahandusministeerium (kuupäevata). Avaliku teenistuse eetika. https://www.fin.ee/riigihaldus-ja-avalik-teenistus/avalik-teenistus/eetika

·         Toynbee, A. (2003). Uurimus ajaloost. Kirjastus: Ilmamaa.

 

---

[1] Ametlik pealkiri oli „Aruanne alalise avaliku teenistuse korraldamise kohta koos rev. B. Jowetti kirjaga“ (Report on the Organisation of the Permanent Civil Service, Together with a Letter from the Rev. B. Jowett)

[2] Aruande skännitud täispikk versioon on kättesaadav aadressilt: https://www.civilservant.org.uk/library/1854_Northcote_Trevelyan_Report.pdf

[3] Seaduse täistekst on kättesaadav veebisaidilt: https://www.archives.gov/milestone-documents/pendleton-act