AVALIKU TEENISTUSE REFORMID XIX SAJANDIL ÜHENDKUNINGRIIGIS JA AMEERIKA ÜHENDRIIKIDES – KAHE DOKUMENDI NÄITEL

 SISSEKANNE # 203

SISSEJUHATUS

 

 Riik on suur tööandja. See on aksioom – väide, mis tõendamist ei vaja. Keegi ei vaidle vastu, kui räägime riigist ja teme ametnike armeest. Või armaadast. Igal juhul tähendab see midagi suurt, massiivset ja mõjukat. Ja kui me võrdleme avalikku teenistust armeega, siis eeldab see korda, distsiliini ja läbipaistvust. Nagu üks riiklik institutsioon korrektselt sedastab, peavad „„riigi kui tööandja otsused olema arusaadavad, läbipaistvad ja õiguspärased. Riigi töötajaskond peab olema nii väike kui võimalik ja nii suur kui vajalik ning töötajaskonnaga seotud eelarve juhtimine peab toimuma läbimõeldult. Riigi personalipoliitika peab arvestama ühiskonna muutustega (sh tööealise elanikkonna vähenemine, elanikkonna vananemine, muutused palgaturul jne). Riigi töötajate juhtimine peab olema riigi kui terviku eesmärkidest lähtuv, järjepidev ja kestlik ning tagama võrdse kohtlemise ja edendama soolist võrdõiguslikkust.“ (Rahandusministeerium, kuupäevata). 

Kaasaegne riigiametnik teab, et avaliku võimu teostamine eeldab ühiskonna usaldust ametnike suhtes, mis omakorda sõltub ametnike seaduspärasest ja eetilisest käitumisest ning tegutsemisest avalikes huvides. Avaliku teenistuse eetika on avaliku võimu teostajatelt nõutavate väärtuste ja põhimõtete kogum. Eetika põhimõtted, mille täitmist ametnikult eeldatakse, on kirjas ametniku eetikakoodeksis, mille Eestis kiitis heaks ametnikueetika nõukogu 11. märtsil 2015. Kuigi ametniku eetikakoodeksi järgimine on kohustuslik eelkõige ametnikel, eeldatakse, et samu põhimõtteid järgivad ka töölepingu alusel riigitööl olevad inimesed (Rahandusministeerium, kuupäevata).

Avalik teenistus, sageli alahinnatud mõiste, on iidsetest aegadest olnud poliitilise filosoofia keskne osa. See on olnud kesksel kohal Rousseau ja Kanti mõtetes.  Avaliku teenistuse eetika uurija Barry O’Toole (2005) leiab, et kaasaja politoloogia jätab sageli avaliku teenistuse mõiste n-ö. mittemõõdetavaks, ehk avalik teenistus ja motivatsioon avalikes huvides tegutseda sarnanevad olemuslikult inimeksistentsi muude õilsate külgedega, nagu armastus, õnn ja sõprus. Sellise motivatsiooni olemasolu ei saa aga sotsiaalsete küsitlustega tagada (O’Toole, 2005).

Avaliku teenistuse, teisiti tsiviilteenistuse väljakujunemist on oma mahukas ajaloouurimuses käsitlenud mõjukas Briti ajaloolane Arnold Toynbee (e.k. 2003). Ta analüüsib institutsioonide tekkimist Hiina, Lähis-Ida, Vana-Rooma ja Briti India näitel, tähendades, et on raske ette kujutada ühtegi maailmaiiiki, mis kehtestaks end ja püsiks ilma mingisuguse keele ja kirjasüsteemita, ilma ühendusteede vöi pealinnata, küll aga võib  impeeriumi tsiviilteenistus erinevates maailmariikides olla väga erineval määral arenenud, ulatudes selle institutsiooni algetest kuni äärmiselt keeruka süsteemini (Toynbee, 2003). Näiteks Ahhemeniitide impeeriumi tsiviilteenistus  jäi väga algeliseks – seal olid ametis keiserlikud sekretärid, kes resideerisid impeeriumi asevalitsejate (satraapide) peakorterites, kuid ei sõltunud neist ja andsid aru otse keskvalitsusele. Peale selle hoiti satraapidel silma peal reisivate inspektorite kaudu, keda hüütigi väljendusrikkaks “imperaatori silmadeks”. Seevastu Osmanid seadsid selliste  administratiivsete vajaduste jaoks sisse ametkonna, mis polnud lihtsalt tõhus kutsealane koondis, vaid religioosse ordu ilmalik ekvivalent, mis oli nii karmilt eraldatud, rangelt distsiplineeritud ja mitmesuguste tingimustega seotud, nagu oleks ta muudetud mingiks üle- vöi alainimlikuks rassiks. Teiste maailmariikide kutselised tsiviilteenistused võib paigutada nende kahe äärmuse vahele,  leiab Toynbee (2003)

Siinne essee tõukub Toynbee uurimusest, kuid liigub sajandite võrra kaasajale lähemale, jäädes siiski ajaloo-keskseks. Vaatluse alla on võetud kaks olulist avaliku teenistuse dokumenti XIX sajandist, millel on tuntavalt sarnased jooned: kumbki dokument reformis avalikku teenistust, kuid ei olnud otseselt mõeldud reformi teostama; mõlemad said väga palju kriitikat, ent ometi oli neil pikaajaline, lausa sajandi kestev mõju. Peale selle on kahe dokumendi ühisosaks veel anglo-ameerikalik kultuuriruum (vastandandina Preisi ja Prantsuse ruumile) ning põhimõtteliselt said nad eluõiguse ka üsna sarnasel ajaperioodil. Juttu tuleb Ühendkuningriigis 1854. aastal avaldatud nn. Northcote-Trevelyani aruandest ning 1883. aastal USA Kongressi poolt heaks kiidetud nn Pendletoni seadusest (Pendleton Civil Service Act).

 

NORTHCOTE-TREVELYANI ARUANNE

 

Aruanne, mis sai tuntuks koostajate Stafford Henry Northcote’i (rahandusminister aastail  1874-1880) ja Charles Edward Trevelyani (tollane rahandusministeeriumi alaline sekretär) järgi, telliti 1853. aastal ning avaldati veebruaris 1854[1]. Nagu mainitud, mõjutas aruanne Briti avaliku teenistuse arengut enam kui sajandi jooksul – kuni nn Fultoni aruandeni aastal  1968, mis deklareeris oma eelkäija aegunuks, ent möönis samas, et see pani aluse Briti riigiteenistujate kõrgele rahvusvahelisele mainele. Selle vaimsus oli laenatud Hiina keiserlikest traditsioonidest, mis pärinesid juba Tangi (618-907) ja Songi dünastia (960-1279) kaugetest aegadest. Sealne praktika nägi ette riigiametnike eksamineerimist mitmes voorus rangelt ettekirjutatud reeglite järgi.  Northcote-Trevelyani aruanne nägi ette sarnase süsteemi juurutamise Briti avalikus teenistuses, lühidalt öeldes, meritokraatia printsiibil ehk värbamise teenete alusel. Üldiselt peetaksegi kõnealust aruannet Briti avaliku teenistuse asutamise dokumendiks.  Veel Margaret Thatchergi  pidas ausameelse ja erapooletu riigimehe mõõdupuuks just nimelt „Northcote-Trevelyani meest“ (Lowe, 2011).

Northcote-Trevelyani aruanne, mis oma lühiduse - 23 kvartolehte - ja solvava sisu tõttu langes terava kriitika alla,  sarjas avalikku teenistust peamiselt selle eest, et tõmbab oma süsteemse korraldusega ligi ambitsioonituid ja leigeid inimesi, kelle loidus uinutab kogu riiki. Aruanne heitis ette, et inimesed kellel on nõrk iseloom või füüsilised vaegused, mis aktiivseks pingutuseks ei sobi, paigutatakse sinekuurile avalikku teenistusse, kus nad said vähese tööjõuga ja riskivabalt auväärse elatise. Teenistuslik edenemine sõltus sellest, kuidas hoiduti reeglitest üleastumisest, kas osaleti mõõduka regulaarsusega rutiinsetel tööülesannetel ja kuidas suudeti endale tagada sotsiaalsed garantiid tervise halvenemise või pensioneerumise ees (Lowe; 2011; ). Ehk siis aruanne oli suunatud nürimeelse, ehkki lojaalse ja (mõõdukalt) kohusetundliku raamistatud riigiametniku vastu, kelle sarnaseid leidus ilmselt ka muude riikide teenistuses ja keda Anton Tśehhov karikeeris hiljem ühes oma legendaarses novellis kui „inimest vutlaris“.

Aruande eesmärk oli seda olukorda parandada, määrates kindlaks „parima meetodi [teenistusele] heade meeste pakkumiseks ja nende maksimaalseks ärakasutamiseks pärast nende värbamist.[2] Kõlab halvasti, kuid mõte oli üllas – tööjõu kvaliteedi maksimeerimine. Senine meetod vaatas nn „headest meestest“ mööda, personali ei motiveeritud ega koolitatud. Edutamise määras staaź ja distsipliin oli sedavõrd leebe, et ametnik teadis: pingutus ei vii neid edasi, jõudeolek aga ei vii neid ka tagasi (s.o. ta ei kaota oma kohta). Seetõttu püüti aruandes kehtestada põhimõte, et avaliku teenistuse hierarhiliselt madalamatele ametikohtadele tuleb valida kaader noorte meeste seast, keda hinnatakse nende võimete ja hariduse järgi, kusjuures nad saavad kohe kaasa teadmise, et nende tööalase tuleviku väljavaated sõltuvad individuaalsest jätkuharimisest ja panusest ametikohal. Kui riigiametnik täidab oma ülesandeid mõistlikult, n-ö. ratsionaalselt, suhtub töösse lugupidavalt ja näitab üles entusiasmi, on tal ootuspärane õigus edutamisele, vastupidisel juhul, näiteks ebakompetentsuse või tüdimuse ilmnedes peavad nad aga arvestama, et nad võidakse ametikohalt eemaldada (Lowe, 2011).

Selle ideaali elluviimiseks esitati kolm selget soovitust: esiteks, värbamise nõuetekohase kontrollsüsteemi juurutamine; teiseks, edutamine teenete alusel, ning kolmandaks teenistuse suurem ühtlustamine. Esimene soovitus sisaldas kaude ka neljandat:  tuleks teha selget vahet "intellektuaalse" ja "mehaanilise" töö vahel, kuigi nenditi, et selle erisuse säilitamine sõltub rohkem kantseleiülemate diskreetsusest ja juhtimisest kui keskasutuse kehtestatud üldistest eeskirjadest (Lowe, 2011; O’Toole, 2005)

Riigiteenistujate kutseeksamite läbiviimiseks tuli luua juhatus, mille koosneb sõltumatutel ametikohtadel töötavatest usaldusväärsetest isikutest. Juhatuse ees sooritatavad eksamid on kohustuslikud ja päädivad tunnistusega. Eksam sooritatakse kirjalikult võistlevas formaadis, milles sisaldub nii kandidaatide intelligentsustest kui ka selgitatakse välja nende isiklikud ambitsioonid. Soovitati, et eksam peab kaasama mitmesugused ainevaldkonnad, et meelitada avalikku teenistusse talendikaid inimesi erinevatelt elualadelt. Praktilise oskusena soovitati kontrollida ametikirjade jm asjaajamise oskust. Vanusepiiranguks kõrgematele ametikohtadele soovitati 19-25 eluaastat, madalamatel ametikohtadel 17-21 eluaastat.  Päriselt töölevärbamise eeltingimuseks on aga edukalt läbitud katseaeg (Lowe, 2011; O’Toole, 2005).

Aruandest nähtub riigiasutuste sisemisele personalijuhtimise vajadusele, täpsemalt edutamise protseduuri ümbermõtestamise kui motivaatorina, mitte n-ö.“asjana iseeneses“. Seni kehtinud tavad põhinesid iga-aastasel klassisisestel palgatõusudel, klassist klassi edutamine pidi küll toimuma teenete alusel  ja seda pidid reguleerima ka avalikud huvid, kuid de facto oli määrav staaź ning teened ja avalik huvi jäeti tähelepanuta – mida aruanne rõhutas ja mis seetõttu sai riigiteenistujatelt ka kriitikat. Nimelt oldi veendumusel, et teenete alusel edutamine tekitab favoritismi, ehk kellegi eelistamist. Samuti märgiti vastulausetes, et kui avalikus teenistuses tajutakse ebaõiglust, ei saa kaevata avalike kohtute poole. (O’Toole, 2005)

Northcote ja Trevelyan nägid teenete alusel edutamise olulise plussina selles, et väheneb võimalus ametialaseks kuritarvituseks. Instrumentaalseks soovituseks oli ka spetsiaalse registriraamatu sisseseadmine riigiasutustes, mis fikseeriks ametniku nime ja vanuse tema ametisseastumise ajal, kõik järgnevad ametikõrgendused ja pädevusekontrollid. Selle alusel pidid osakonnajuhatajad vm. juhid saama  võimalikult praktiliselt ja mis peamine, õiglaselt, hinnata oma alluvate pädevust vabadele ametikohtadele (O’Toole, 2005). Õigluse ja õigustatuse printsiip oli aruandes nii ridadevahelt kui ka otseöelduna äärmiselt olulisel kohal – see vastas üldiselt viktoriaanlikule ühiskonnaeetikale ja siit kumab läbi Rousseau’lik rõhuasetus haridusele ja haritusele.

Mitmed aruande ettepanekud realiseerusid, vähemalt põhimõtted võeti omaks, ehkki tegelik rakendamine võttis palju aega. Avaliku teenistuse komisjonile hakati esitama personaliaruandeid, kuid on siiani vaieldav, palju automaatse palgatõusu või staaži alusel edutamise praktikat tegelikult muudeti.  Karjääriametnike arv tõusis, kuid mitte ühtlaselt. Protsessi  juurdumise aeglust iseloomustab tõik, et sir Edward Troup oli esimene "avatud konkursi" kandidaat, n-ö. autsaider, kes sai ülikonservatiivse siseministeeriumi alaliseks asekantsleriks – see juhtus alles 1908. Sarnane näitaja on edutamine „kõrgemate“ ja „madalamate“ osakondade vahel: perioodil 1902-1911 edutati vaid 18 % värvatutest hierarhiliselt ülespoole, millest järeldub, et meritokraatlik printsiip ei olnud kaugeltki üldtunnustatud (Lowe, 2011).

Ja kuna meritokraatia ei rakendunud piisaval määral, olid visad kaduma ka vanad harjumused, mille eest Northcote ja Trevelyan olid riigiametnikke nahutanud. Kurikuulsalt lõdvad kombed olid 1890. aastatel Trollope’i juhitud äsjareformitud sisenavigatsiooni registriosakonnas, kus töötajad lahkusid juba ennelõunal kontorist, et minna kõrvalasuvasse „Punase Lõvi“ trahterisse aega veetma. Praktika oli niivõrd levinud, et superintendant pidi aeg-ajalt saatma käskjala trahterisse, et paluda lahkesti härradel registratuurist naasta töökabinetti ja teha pisut tööd. Trahteris viibimisele suudeti lõpuks küll pidurit tõmmata, kuid ainult tingimusel, et joogid võib ka edaspidi ministeeriumisse tarnida „Punasest Lõvist“ (Lowe, 2011).

Avaliku teenistuse ühtlustamise õilis mõte seisnes Briti avaliku teenistuse fragmentaarsuse lõpetamises, millel olid juba korduvalt mainitud pahed: see kannustas tagant eelarvamusi osakondade vahel, heidutas ambitsioone ja piiras karjääri, pakkudes seda vaid ühe osakonna sees. 1855. aastal loodi aruande soovituse põhjal avaliku teenistuse komisjon, mida loetakse ühtlasi moodsa Briti avaliku teenistuse sünniaastaks. Northcote ja Trevelyan kasutasid sihilikult terminit „alaline avalik teenistus“, eristades selgesõnaliselt riigilt palka saavate isikud, kes pidid valitsuse vahetumisel tagasi astuma, ja need, kes seda ei teinud. (Lowe, 2011)

Ühtlustamiseprotsess oli aga veelgi aeganõudvam, kuna Riigikassa seisis pikka aega selle vastu, põhjendusega, et see on „ebasoovitav ja praktikas saavutamatu”, sest löögi alla sattuvat ökonoomsus: suurem ühtsus tooks kaasa töötasude ja tingimuste ühtlustamise ning seega suuremad kulutused üleüldiselt. Riigikassa oli ressursside jaotamise lähtunud „jaga ja valitse“ põhimõttest, mille eripäraks olid viivitused ja hämarus otsustamisel, ning seda modus operandi’t ohustasid kahtlemata selged ja läbipaistvad põhimõtted ning ühtne menetlusprotsess. (Lowe, 2011)

Kokkuvõtteks võib öelda, et antud raporti elujõulisus oli tingitud õnnelike juhuste ja suhete kokkulangemisest, sest reformiettepanekuid oli tehtud varemgi. Ka modernse industriaalühiskonna Zeitgeist aitas kaasa. Eksami alusel teenistusse asumine oli nõutav 1980ndate aastateni, aga ausa ja avatud konkursi ning teenete alusel ametisse nimetamise põhimõtted kehtivad Ühendkuningriigis tänini; samuti töötab avaliku teenistuse komisjon suuresti Northcote-Trevelyani aruande raamistikus. Avalikus teenistuses kaasatute arv suurenes 16 000-lt (1854)  282 000-ni (1914), milles peegeldub ka tööjõubörsi kui institutsiooni loomise kasutegur. 1944. aastal töötas avalikus teenistuses koguni 1,14 miljonit inimest, et tulla toime sõjaaja nõudmistega. 2015. aastal töötas Ühendkuningriigi avalikus teenistuses ca 400 000 inimest (Heywood, 2015)

Aruande vaimus hakkas avalik teenistus kitsast nõuandvast ja reguleerivast rollist välja kasvama ning muutus üha enam avalike teenuste koordineerijaks. Eriti kiirendasid seda protsessi kaks maailmasõda. Kui enne 1854. aastat olid riigiasutused bürokraatlikud saarekesed, millel oli vähe ühiseid eesmärke ja pigem tõukuti vastu huvide konflikti, siis just kõnealune aruanne sillutas teed moodsale ettekujutusele avaliku teenistuse olemusest.  Au sees on jätkuvalt avaliku teenistuse neli sammast: integreeritus, ausus, objektiivsus ja erapooletus (Heywood, 2015).

 PENDLETONI SEADUS

 

Pendletoni seadus (Pendleton Civil Service Act) oli Briti Northcote-Trevelyani aruande trans-atlantiline ekvivalent, mis võeti USA Kongressi poolt vastu  föderaalseadusena ja mille allkirjastas president Chester A. Arthur 16. jaanuaril 1883. Kodusõja-järgne Ameerika ühiskond oli kõigele vaatamata lõhestunud ning otsis oma ühist identiteeti. Patronaaź avalikus teenistuses oli siingi terav vaidlusalune küsimus, eriti selle kuritarvitamise arvukate juhtumite tõttu Kodusõja järel. Ametikohad täitusid inimestega, kel olid sidemed ja soosing teatud võimusfääris või  organisatsioonis – kardetud, ent laialt praktiseeritud „käsi peseb kätt“ mentaliteet. On selge, et kui isiku ametisse saamise kriteeriumid on isiklikud suhted ja toetus vajalikes ringkondades, mitte pädevus ja kvalifikatsioon, tekivad varem või hiljem probleemid usaldusväärsuse ja erapooletusega.

Seadus sai tuntuks demokraadist Ohio senaatori George H. Pendletoni järgi, ehkki ametlikult nimetati seda tsiviilteenistuse reformi seaduseks. Selle vastuvõtmise üks ajend oli ehtameerikalik poliitiline intsident: nimelt sooritas 1881. aastal Charles J. Guiteau atendaadi president James A. Garfieldile, olles pettunud, et tema poliitiline tegevus ei olnud toonud talle soovitud ametikohta. (Lee, 2012)

Senimaani oli kasutusel olnud praktika, mis tagas ametikohad erakondliku kuuluvuse järgi, tuntud nn saagisüsteemina (spoils system). See süsteem oli välja kujunenud XIX sajandi alguses ja toetus tuntud poliitilisele kõnekäänule: "Võitjale kuulub saak". Iseenesest ei tähendanud see tingimata ebakompetentsete inimeste määramist ametikohtadele – per se -, ent see ei olnud tõhus süsteem. Rääkimata järelvalvest, mis toimis samadel ebaratsionaalsetel alustel. (Lee, 2012; The Pendleton Act, n.d.).

Ametirotatsiooni ideed peeti aga demokraatlikuks. Andrew Jackson kuulutas 1829. aastal, et ühelgi inimesel ei ole sisimas rohkem õigust ametikohale kui teisel, ning kõik riigiametnike ülesanded on tehtud nii lihtsaks, et intelligentsed mehed võivad nende jaoks kergesti kvalifitseeruda. Loomulikult ei olnud see tõsi siis, ega ka pool sajandit hiljem, kui jõuti Pendletoni seaduseni. Pidev roteerumine ei loonud institutsionaalset mälu. Riigiametnikud sattusid igal valimisel paanikasse ja neil oli vähe lojaalsust oma töökohale, kuna nende ametiaeg oli sageli nii lühike. Nagu sedastas tabavalt Ameerika advokaat ja riigitegelane Henry Clay, tundsid riigiametnikud  pärast valimisi  end nagu Kairo elanikud katku puhkemise ajal – keegi ei tea, keda tabab surmahoop järgmisena. (Lee, 2012; The Pendleton Act, n.d.).

Probleemid süvenesid, sest poliitilised liidrid nõudsid ühe intensiivsemalt, et patrooniks määratud isikud pühendaksid aega ja raha parteiasjadele. 1880. aastail võis ajalehes leida kuulutusi stiilis, et tahetakse saada valitsuse kohtuameti ametikohta, mille palk on 1000 dollarit aastas – igaüks, kes kuulutuse autorile selle ametikoha võimaldab, saab 100 dollarit.  

Föderaalse bürokraatia kiire kasv - Jacksoni ajal oli föderaalsel palgal 20 000 inimest, 1884. aastal 131 000 – oli tekitanud olukorra, kus kõrgete ootustega ametiotsijad hakkasid piirama juba presidente. Ühe sellisega puutuski fataalselt kokku president Garfield (Lee, 2012; The Pendleton Act, n.d.).

See on kontekt, milles sündis Pendletoni seadus. Laskumata pikka selgitusse, sedastas see üldjoontes järgmist[3]:

ü  Seaduse eesmärk on reguleerida ja parandada Ameerika Ühendriikide avalikku teenistust.

ü  President on volitatud nimetama ametisse kolm avaliku teenistuse volinikku, kes moodustavad Ameerika Ühendriikide avaliku teenistuse komisjoni.

ü  Volinikud on kohustatud abistama presidenti seaduse rakendamise reeglite koostamisel ja nende täitmise tagamisel.

ü  Reeglid hõlmavad kandideerijate avatud konkursieksameid, ametisse nimetamist teenete alusel, ametissenimetamiste jaotamist osariikide ja territooriumide vahel rahvaarvu alusel, katseaega enne alaliste ametisse nimetamist ja piiranguid avalike teenistujate poliitilisele tegevusele.

ü  Komisjon kontrollib eksamite üle ja määrab igas osariigis ja territooriumil eksamineerijate komisjonid.

ü  Pärast kuue kuu möödumist seaduse vastuvõtmisest ei saa ühtegi ametnikku ega ametnikku ametisse nimetada ega edutada ilma eksami sooritamiseta, välja arvatud juhul, kui ta on vabastatud.

ü  Joobeseisund valikus teenistuses võib isiku ametikohalt kõrvaldada. Kui avalikus teenistuses on seadusega hõlmatud palgaastmetel juba kaks või enam pereliiget, ei saa palgaastmetesse nimetada ühtegi teist pereliiget.

ü  Senaatorite või esindajate soovitusi ei võeta eksamil ega ametissenimetamise protsessis arvesse.

ü  Ükski valitsusametnik ega töötaja ei saa küsida ega vastu võtta poliitilist panust teistelt valitsustöötajatelt või valitsuselt hüvitist saavatelt isikutelt. (National Archives, n.d..).

Nagu näha, loodi seadusega uus institutsioon – avaliku teenistuse komisjon, viidi sisse avalikud konkursid ning järelvalve, reguleeriti eetilisi printsiipe (joobeseisund ja nepotism), lõhuti patronaaź ja astuti vastu korruptsioonile.

 

VÕRDLEV KONTEKST JA  KOKKUVÕTE

 

Kahel lähivaatluse alla võetud ajaloolisel dokumendil  XIX sajandist on avaliku teenistuse kujunemisel kaasaegseks institutsiooniks mõlemal pool Atlandi ookeani olnud ülioluline ja kauakestev roll.  Need on olemuselt paljuski sarnased, tõukunud pea ühesugustest vajadustest ning ka reguleerivad ühesugust valdkonda, ent eksisteerivad ka erisused.

Kõigepealt kontekst: Northcote-Trevelyani aruanne osundas XIX sajandi alguse Briti avaliku teenistuse probleemidele, mille kompleksne murekoht oli riigiasutuste kui bürokraatlike saarekeste ebaefektiivsus ja teenistujate kvalifikatsioon. Avalikku teenistust nähti sinekuurina, mistap selle korralduslik külg oli üsna demotiveeriv. Pendletoni seadus oli reaktsioon poliitilise patronaaźi probleemidele Ameerika Ühendriikides, kus saagisüsteem tähendas ametnike värbamist poliitiliste sidemete alusel. See võis ametisse tuua ka võimekaid mehi, ent sageli viis kuritarvitusteni ehk puhtakujulise korruptsioonini.

Teine ühisjoon on muudatuste ja soovituste sisu: Northcote-Trevelyani aruanne soovitas konkurentsipõhist eksamisüsteemi, rõhutas ametnike hariduse tähtsust ja propageeris edutamist teenete alusel. Pendletoni seadus kehtestas samuti konkurentsipõhise eksamisüsteemi ning seadustas ametnike edutamist teenistusaastate ja kvalifikatsiooni põhjal.

Erisused võiksid olla järgmised: esiteks, Northcote-Trevelyani aruanne ei pööranud niivõrd tähelepanu patronaaźiprobleemile, sest Briti ühiskonnas mängisid seisused ja sünnipärased pärimisõigused olulist rolli; seevastu Ameerika Ühendriikides oli just patronaaź suurim mure ning seaduse pearõhk oligi selle lõhkumisel. Teiseks, Northcote-Trevelyani aruanne pööras rõhku pigem õiglasele ja ausale edutamisele madalamate ja kõrgemate ametikohtade vahel (võimalus liikuda ülespoole teenete alusel), kuid Pendletoni seadus püüdis kindlustada ametnike staaźi, et nende karjäär ei oleks hektiline ega sõltuks soosingutest ja valimistsüklitest, vaid rajaneks kindlustundele, mille tagab kvalifikatsioon.

Võrrelda võib ka mõjukust: Northcote-Trevelyani aruannet peetakse kaasaegse Briti avaliku teenistuse alguseks, mille soovituste valguses loodi mitmed komisjonid ja komiteed ning kirjutati uusi aruandeid; Pendletoni seadus klassifitseeris teatud töökohad, eemaldas need patronaažist ja moodustas avaliku teenistuse komisjoni. Kuna seda nimekirja aastatega laiendati, tagas see Ameerika rahvale pädeva ja püsiva valitsuse bürokraatia. Tänapäeval, välja arvatud paartuhat poliitikatasandil ametissenimetamist, tegeletakse peaaegu kõigi föderaalsete töökohtadega avaliku teenistuse süsteemis.

Seega, kokkuvõtteks võib öelda, et need kaks vaadeldud poliitilist dokumenti omavad avaliku teenistuse kujundamises Ühendkuningriigis ja Ameerika Ühendriikides ajalooliselt suurt ja tänapäevani kestvat mõju. Mõlemad on kaasaegse  avaliku teenistuse alusdokumendid, mille märksõnadeks on läbipaistvus, integreeritus, ausameelsus ja õiglus – põhimõtted, mis on aukohal igas eetikakoodeksis.

 

*          *          *

KASUTATUD ALLIKAD

 

·         Backgrounder of the Pendleton Act / The Pendleton Act. (n.d.). https://usa.usembassy.de/etexts/democrac/28.htm 

·         Heywood, J. (2015, May 24). Timeless values in an age of change. Civil Service Blog. https://civilservice.blog.gov.uk/2015/05/24/timeless-values-in-an-age-of-change/  

·         Lee, M. (2012).  US Administrative History: Golem Government. The SAGE Handbook of Public Administration (2nd ed.). Peters, G., & Pierre, J. (eds). SAGE Publications. https://www.perlego.com/book/860480/the-sage-handbook-of-public-administration-pdf

·         Lowe, R. (2011). The Official History of the British Civil Service (1st ed.). Taylor and Francis. https://www.perlego.com/book/1686531/the-official-history-of-the-british-civil-service-reforming-the-civil-service-volume-i-the-fulton-years-196681-pdf

·         Morgan, D., Green, R., Shinn, C., Robinson, K., & Banyan, M. (2021). Foundations of Public Service (3rd ed.). Taylor and Francis. https://www.perlego.com/book/2908797/foundations-of-public-service-e-pluribus-unum-pdf

·         National Archives (n.d.). An Act to regulate and improve the civil service of the United States, January 16, 1883; Enrolled Acts and Resolutions of Congress, 1789-1996; General Records of the United States Government; Record Group 11.  https://www.archives.gov/milestone-documents/pendleton-act

·         Northcote-Trevelyan Report (1854). https://www.civilservant.org.uk/library/1854_Northcote_Trevelyan_Report.pdf

·         O’Toole, B. (2006). The Ideal of Public Service (1st ed.). Taylor and Francis. https://www.perlego.com/book/717557/the-ideal-of-public-service-pdf

·         Rahandusministeerium (kuupäevata). Avaliku teenistuse eetika. https://www.fin.ee/riigihaldus-ja-avalik-teenistus/avalik-teenistus/eetika

·         Toynbee, A. (2003). Uurimus ajaloost. Kirjastus: Ilmamaa.

 

---

[1] Ametlik pealkiri oli „Aruanne alalise avaliku teenistuse korraldamise kohta koos rev. B. Jowetti kirjaga“ (Report on the Organisation of the Permanent Civil Service, Together with a Letter from the Rev. B. Jowett)

[2] Aruande skännitud täispikk versioon on kättesaadav aadressilt: https://www.civilservant.org.uk/library/1854_Northcote_Trevelyan_Report.pdf

[3] Seaduse täistekst on kättesaadav veebisaidilt: https://www.archives.gov/milestone-documents/pendleton-act

SUUREMAD OMAVALITSUSED: KAS PAREMAD EELDUSED OMAVAHELISTE ROLLIDE ERISTUMISEKS JA TÄIENDAMISEKS?

 SISSEKANNE # 195

SISSEJUHATUS

 

2017. aastal teostus kaua plaanitud ja viimistletud  haldusreform, mis jääb kahtlemata olulise verstapostina Eesti ajalukku. Nagu oma arutluses märgib A. Mikli, olnuks haldusreformiga hakkamasaamise puhul eufooriat ilmselt veider oodata, kuna paljud inimesed ja institutsioonid peavad uue olukorraga kohanema ning elu paremaks muutmisel reformiga loodud potentsiaali üles leidma. A. Mikli tõdeb: „Ehkki 2017. aasta haldusreformi ei saa võtta kui sihtpunkti jõudmist, tuleb ainuüksi omavalitsuste arvu muutusi, millest enamik toimus vabatahtlikult, pidada õnnestumiseks. Haldusreformi taha võime märkida nüüd linnukese „tehtud“, kuid „plussi“ saame panna alles siis, kui loodud eeldused suudetakse reformi eesmärgil toimima saada.“ (Mikli, 2017: 593)

Käesolev essee lähtub teemapüstitusest, mis seisab  2019. aastal Tallinna Ülikoolis koostatud lõppraportis „Peamised väljakutsed ja poliitikasoovitused kohaliku omavalitsuse ja regionaaltasandi arengus“ ja sedastab: suuremad omavalitsused loovad paremad eeldused volikogu, valitsuse ja administratsiooni rollide eristumiseks ja teineteise täiendamiseks nii nagu Eesti omavalitsuse institutsionaalsete suhtemustrid eeldavad, kuid vajalik on nende rollide ja suhete järjepidev analüüs ja edasiarendamine  (Kattai jt 2019: 25, 49).

2015-2016. aastal riigihalduse ministriportfelli kandnud Arto Aas on öelnud, et haldusreformi visioon oli: tugevate ja võimekate omavalitsuste roll Eesti riigikorralduses peab kasvama (Aas, 2017: 615). See visioon, mis väljaöelduna on selge ja üheselt mõistetav,  sisaldab tervet kompleksi kohustusi ja ülesandeid, mida sätestavad ja reguleerivad seadused ning samuti probleeme, vaidlusi, mõttekohti, mille lahendamine on terve ühiskonna pärusmaa. Sest riik on tema kodanikud, ei muud, ning riigihaldus nende kodanike enesekorralduse viis. Haldamise märksõnadeks on koostöö, efektiivsus, kindlad suhtemustrid ja kommunikatsioon – komponendid, mis toimivad vastastikku mõjutades. See protsess ei tohiks aga luua lisabürokraatiat, vaid tagada omavalitsused, millel on tugev tulubaas ning mis suudaksid käituda terviklike majandusüksustena - garanteerimaks, et omavalitsusel on piisav võimekus oma tegevust strateegiliselt kavandada ja juhtida ning omavalitsus on tugev ja jätkusuutlik (Metsoja, 2016).

Ehk siis: suurematel omavalitsustel on paremad eeldused nii tõhusamaks toimimiseks kui selgemate rollijaotuste väljajoonistumiseks volikogu, valitsuse ja administratsiooni tasandil ning seda püüab käesolev essee analüüsida.

 

TAUST

 

Haldusreformist ei saa üle ega ümber. Kõik regionaalministrid või valdkonna eest vastutavad siseministrid alates 1990ndate teisest poolest on välja töötanud ja esitanud kavasid kohalike omavalitsustega seotud valdkonna reformimiseks.  Varasemalt on tuntumad näiteks Harri Õunapuu ja Siim-Valmar Kiisleri kava (vt lähemalt Kaldmäe, 2017: 323-344). Ehkki need ei teostunud, hoiti nende üle arutledes teemat muutuste vajalikkusest aktuaalsena ning kasvatada ühiskondlikku teadlikkust ja valmisolekut reformi läbiviimise vajadusele (Haldusreform, kuupäev puudub).

Haldusreform tõukus eeskätt mitmest murettekitavast asjaolust, mis pikemas perspektiivis muutsid reformi ühel või teisel kujul vältimatuks. Esiteks tulid mängud demograafilised trendid. Pooltes kohalikes omavalitsustes elas reformi eelselt vähem kui 2000 elanikku, üle 80% neist olid väiksemad kui 5000 elanikku. Rahvastiku vananemine suurendas järjest enam eriti sotsiaalvaldkonna teenuste osutamise vajadust, samal ajal kui eriti just väiksemates ja maalistes omavalitsustes tööealise elanikkonna osakaal kahanes. Aastaks 2030 oleks Statistikaameti rahvastikuprognoosi kohaselt mõnedes keskustest kaugemal paiknevates ääremaalistes või ääremaastumise riskiga omavalitsustes elanike arv vähenenud kuni 38% ja eakate osakaal suurenenud 22%-lt 28%-ni (Statistikaamet, Eesti rahvastikuprognoos 2040; Haldusreform, kuupäev puudub).

Teiseks märksõnaks oli ülesannete täitmise suutlikkus. Kohalike omavalitsuste võimekus avalikke teenuseid piisaval tasemel osutada oli ebaühtlane ning sageli mittepiisav. Õiguskantsleri raportite kohaselt ei suutnud paljud väiksemad omavalitsused tagada inimeste põhiõiguste kaitset, eriti sotsiaalabi osutamisel. (Haldusreform, kuupäev puudub).

Kolmandaks asjaoluks oli mastaabiefekt. Eeldati rahvusvahelistele kogemustele tuginedes, et avalike teenuste kulu väheneb teenuste osutamise mahu suurenedes – milles mastaabiefekt seisnebki. Rahandusministeeriumi läbi viidud analüüsi põhjal esines Eesti omavalitsustes mitmeid negatiivseid tendentse, mis viitasid mastaabiefekti potentsiaalile ühinemisel:

·         väikese elaniku arvuga omavalitsus peab samuti täitma kõiki seadustest tulenevaid ülesandeid, mistõttu aga suurenes KOV töötajate osakaal 1000 elaniku kohta kui suurema elanike arvuga valdades-linnades. väikestes KOVides (kuni 1000 elanikku) oli administratsiooni töötajate arv 1000 elaniku kohta enam kui 2 korda suurem kui 5000 elanikuga omavalitsuses.

·         Tulenevalt väikese KOVi töötajate arvu kõrgest suhtarvust 1000 elaniku kohta ei suudetud maksta oma töötajatele konkurentsivõimelist palka. Näiteks 1000 elanikuga omavalitsuse ja 5000 elanikuga KOVi sama tööd tegeva töötaja kuupalga vahe oli kuni 1,5 kordne. Kui võrrelda väikest ja 5000 elanikuga omavalitsust, siis sama tööd tegeval inimesel oli väikeses KOVis sisuliselt poole koormusega töö ja maksti kolmveerand koha koormusele vastavat palka.

·         Väikestes omavalitsustes oli suur juhtimis- ja tugiteenuste kulude osakaal põhitegevuse kuludes, mis tähendas vähem raha elanikele teenuste osutamiseks ja investeeringuteks. Näiteks 1000 elanikuga omavalitsuses oli tugiteenuste tööjõukulude osakaal põhitegevuse kuludest keskmiselt 4,2%, langedes 5000 elanikuga KOVides keskmiselt 2,7%-le.

·         Väikeste omavalitsuste töötajate kohustus tegeleda väga paljude erinevate ülesannetega ning vähene juhtumite arv ei võimalda spetsialiseerumist ning piisavalt head kompetentsi ülesannete täitmiseks.

·         Väikeste omavalitsuste investeerimisvõimekus on ebapiisav taristu pidevaks korrashoiuks.

Neljandaks faktoriks on kohalik demokraatia. Kohalike valimiste tulemused eri suurusega omavalitsustes on näidanud, et väiksema elanike arvuga linnades ja valdades on volikokku pääsevate nimekirjade mitmekesisus reeglina piiratud ning on oht kitsa grupi pikaaegseks ainuvõimuks ilma tõsise opositsioonita. Proportsionaalse valimissüsteemi hea toimimine ja Eesti omavalitsuskorraldusele omane volikogu-valitsuse tasakaal nõuab vähemalt 3000-3500 elanikku. (Haldusreform, kuupäev puudub).

Haldusreformi eesmärk oli toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Seega omavalitsusele pandi suurem roll ühiskonnaelu korraldamisel, mis tähendas võimekust, otsustusõigust ja vastutust iseseisvalt ja tõhusalt korraldada kohalikku elu; parendada ühtlasi strateegilist juhtimist ja tõhusamalt ära kasutada kohalikku arengupotentsiaali. See omakorda võib tekitada soodsa´pinnase regionaalarengu tasakaalustamiseks ning konkurentsis püsimises (Haldusreform, kuupäev puudub).

Haldusreformi järgsed uued ühinenud omavalitsused koos uute väljakutsetega, kuid seadusega sätestatud kohustustega, on see taustsüsteem, milles me kõik peame opereerima.

 

PROBLEEM?

 

Suuremad omavalitsused on seega ühiskondlik-poliitiliselt ja majanduslikult õigustatud, sest mastaabiefekti ära kasutades eeldatakse neilt kompetentsi ja võimekuse kasvu, mis elanikele tähendab eeskätt kvaliteetsete avalike teenuste tõhusat ja kestvat kättesaadavust. Kuid siin on oluline arvesse võtta ka KOV institutsioonide rolli, nende võimekust, kuna ainuüksi KOVi füüsilised parameetrid ei taga iseenesest mingit võimekust per se.

Kattai (2018) järgi peegelduvad tugeva kohaliku omavalitsuse iseloomujooned KOV Harta ja põhiseadusega paika pandud autonoomias, mis oma pädevustes on sõltumatu riigi keskvõimust. Sellele lisaks:

·         reguleerib tegevust raamseadusena KOKS (KOV korraldamise seadus), ent detailid määratakse kohalike õigusaktidega.

·         kesksel kohal on KOV sisene kontroll, riiklik järelevalve on piiratud;

·         KOV ise saab kujundada oma tulusid, toetused üldotstarbelistena;

·         volikogul suur poliitika kujundamise ja strateegia seadmise roll lähtudes oma mandaadist;

·         KOV otsustab ise oma sisestruktuuri, kuidas parimal viisil ülesandeid täita; täidab vähesel määral riiklikke ülesandeid;

·         samas, kesk- ja kohaliku võimu partnerlus.

Probleem – nagu siinkirjutaja seda näeb – on KOV institutsionaalne võimekus ja pädevus muutunud oludes, kus mastaabid ja ressursid on laienenud, ent ka vastutus ja väljakutsed on kasvanud. Eriti keeruline võib olla võimekuse suurendamine juhul, kus haldusreformiga on kokku traageldatud ajalooliselt tugeva lokaalse identiteediga piirkonnad, nagu näiteks Põhja-Pärnumaa vallas omavahel tõmbekeskustena konkureerivad Pärnu-Jaagupi ja Vändra. Või Rõuge vallas, kus üheskoos tegutsedes peavad elujõulisena püsima nii põlise Võrumaa identiteediga Rõuge kui Setomaa pärandit kandev Misso piirkond. Kuidas saavutada huvide tasakaal, nõnda et tekki ei kisuta oma nurka,  vaid laotub kõigile võrdselt, on suur küsimus. Lahendus võib olla juhtimise ja administreerimisvõimekuse parendamises, mis on üks haldusreformi teostamise baasülesanne.

 

ROLLID OMAVALITSUSES

 

Volikogu  roll seisneb poliitika kujundamises, strateegiliste sihtide seadmises (strateegiad ja planeerimine) ning õiguskeskkonna kujundamises (KOV tegevuste reguleerimine, elanikele suunatud regulatsioonid).  KOKS  § 22 lõige 1 seab volikogu ainupädevuseks kehtestada, otsustada, kinnitada ja valida, ühesõnaga luua keskkond ja teha olulisi otsusi. Volikogust lähtuvad ka valla- või linnavalitsuse volitused. Valitsus ise on poliitiline organ (st volikogu nimetab ja võib igal ajal muuta koosseisu) ning on volikogu ees aruandekohustuslik. KOKS § 30 lg 1 järgi lahendab ja korraldab valitsus kohaliku elu küsimused volikogu poolt otsustatud ulatuses (Kattai, 2018; KOKS).

Seega realiseerib volikogu oma soove valitsuse kaudu, mis eeldab vastastikku tihedat koostööd. Volikogul on (poliitiline) mandaat, kuid suhteliselt vähe võimalusi seda praktiliselt realiseerida. Seevastu valitsusel (vallavanemal/linnapeal) ei ole otsemandaati, kuid on tugev administratiivvõim. Administratsiooni, st valla ametnike roll on aga praktiliste ülesannete täitmine ning teabe edastamine ja nõu andmine volikogu ja valitsuse liikmetele.

 

HALDUSREFORM KUI JUHTIMISREFORM?

 

Kattai jt (2019: 19) märgivad, et kohalike omavalitsuste ühinemised nn mikrotasandil, omavalitsuste sisevaates, on peamiselt juhtimisreform, kuna see eeldab ühelt poolt uue organisatsioonikultuuri ja valitsemispraktikate loomist, teisalt on see võimalus kujundada uut tüüpi ja muutunud vajadustele. Iga reform on olemuslikult ambivalentne – tihti valulik ja üldjuhul vajalik. Nagu mõjuanalüüsid lasevad eeldada, suuremas omavalitsuses:

a)      suureneb volikogu strateegilise arengu kavandamise roll ja poliitika kujundamise

võimekus, volikogukomisjonide ja fraktsioonide roll volikogu töös kasvab märkimisväärselt;

b)      eristuvad selgemalt (volikogu) poliitilised ja (valitsuse) administratiivsed rollid, sh usaldatakse ametnike professionaalset ettevalmistustööd;

c)      toimub märkimisväärne teenistujate spetsialiseerumine;

d)     suureneb bürokraatlik asjaajamine;

e)      võrdsustuvad elanike ja huvirühmade võimalused anda sisendeid valitsemisprotsessi (selged ja kõigile ühesugused reeglid) (Kattai jt, 2019:19-20)

 

Enne haldusreformi olid Eestis ülekaalus alla 2000 elanikuga omavalitsused, kus töötas keskmiselt 9 teenistujat. See tähendas olukorda, mis asetas väikese omavalitsuse teenistuja avaliku teenuse osutajana sageli kahvlisse, kuna tal lasus üks või teine kohustus, mille täitmiseks puudus vajalik kompetents või ajaline ressurss. Sel puhul oli teenistujatel valdkonniti keeruline spetsialiseeruda või meeskondi moodustada, pigem oldi tegevad üksinda ja mitmes valdkonnas (Kattai jt, 2019: 20). Seega kannatas nii teenistuja ise (töökoormus, mittevastav palk) kui ka selle omavalitsusüksuse elanik, kes sai madalama kvaliteediga teenust (nt pikemad tähtajad) kui elanik suuremas omavalitsuses.

Suurema elanike arvuga omavalitsustes on teenistujaid märksa enam, mis omakorda võimaldab avalikke teenuseid  nendes laiemas skaalas ja enamatele sihtrühmadele pakkuda. Kui keskmiselt oli kohalikus omavalitsuses 1000 elaniku kohta teenistujaid 3,9, siis alla 2000 elanikuga omavalitsustes on vastav näitaja ligi 2 korda kõrgem – 7,7. Seega oli kohalike omavalitsuste teenistujate arendamise kontekstis paradoksaalne olukord, kus kõige väiksemate elanike arvudega omavalitsustes peab üks teenistuja suutma katta väga erinevaid valdkondi, mis nõuavad samas ka erinevaid kompetentse. Teisalt on just kõige väiksema elanike arvuga omavalitsustes ühe elaniku kohta suhteliselt kõige rohkem teenistujaid ehk võiks eeldada, et tööaega oma teenistusülesannetega toimetulekuks on pigem palju (Kattai jt, 2019: 20).

Rahandusministeeriumi poolt tellitud haldusreformi käigus toimunud teenistuskohtade muutuse raport (2019) näitab selget vähenemise tendentsi: KOV üksuste koosseisud vähenenud 335,4 töö- või ametikoha võrra (3761,6 teenistuskohalt 3426,2 teenistuskohale), mis teeb vähenemise suuruseks 9%. Nii arvuliselt kui protsentuaalselt on kõige suurem vähenemine toimunud linnapeade ja vallavanemate osas (sh abilinnapead ja abivallavanemad), kelle koguarv on vähenenud 148 võrra ehk üle poole (-53%) ning linnaja vallasekretäride osas, kelle koguarv on vähenenud 134 võrra (-72%). Arvuliselt kolmas suurim vähenemine on toimunud raamatupidajate osas, 92 võrra, mis aga raamatupidajate oluliselt suurema koguarvu tõttu on protsentuaalselt väiksem (-23%) (Rahandusministeerium, 2019: 3,4)

Kõige suurem (arvuliselt) on teenistuskohtade arvu kasv olnud osakonnajuhatajate (+51), sotsiaalvaldkonna (36) ning halduse ja varade valdkonna (32) teenistujate seas. Protsentuaalselt on kõige enam suurenenud teede ja transpordi ning samuti halduse ja varade valdkonna teenistuskohtade arv. Märkimisväärselt on muutunud ka teenistujate keskmine koguarv omavalitsuses: kui enne ühinemist oli omavalitsuses keskmiselt 20 teenistujat, siis peale ühinemist on see enam kui kolmekordne – 67,2 teenistujat keskmiselt omavalitsuse kohta. Mediaankeskmised näitajad (st millest nii vähema kui enama ametnike arvuga omavalitsusi oli samapalju) olid vastavalt 15,2 teenistujat omavalitsuse kohta enne ühinemist ja 54 teenistujat omavalitsuse kohta peale ühinemist (Rahandusministeerium, 2019: 4).

Raport sedastab, et vähenemine on toimunud juhtimise tasandil (vallavanemad, linnapead, abilinnapead ja –vallavanemad, osakonnajuhid), kuid näiteks kantseleiametnike hulgas võib näha nii vähenemist (valla- ja linnasekretärid) kui tõusu (juristid, kommunikatsioon, infotehnoloogia). Suurenenud on teenistujate arv sotsiaalvaldkonnas (eriti lastekaitsetöötajate arv) ja veidi ka kultuuri ja haiduse valdkonnas (Rahandusministeerium, 2019: 5-8). Siinkirjutaja arvates näitab see seda, kuidas reformijärgselt on toimunud olukorra ümberhindamine, vajaduste kaardistamine ja vastavalt hinnangule ressursside jaotamine. Vähenenud omavalitsuste arv eeldab ka vähem juhte, samuti võib finantse hallata, sh raamatupidamisteenust korraldada  konsolideeritult. Kuid näiteks sotsiaalvaldkonnas vms valdkonnas, millel on kohalike elanikega otsene ja isiklik kokkupuude, tuleb endiselt lähtuda subsidiaarsuse põhimõttest, st teenuse pakkumist võimalikult madalal tasandil. Ka infotehnoloogia valdkonnas suurenenud teenistujate arv on seletatav omavalitsuste sooviga kasvatada sellealast võimekust, mis summa summarum tõstab üldist konkurentsi- ja kompetentsivõimekust. Samuti võib seda öelda näiteks juristide kohta.

 

MIDA JÄRELDADA?

 

Üldiselt võib tähendada, et haldusreformi positiivne järelm on, et vähem on rohkem, aga üksnes tingimusel kui lähtutakse ratsionaalsusest ja toimub kvalitatiivne tõus. Siinkirjutaja on nõus Kattai jt (2019: 24)  järeldusega, et omavalitsuste teenistujate arv ühinemiseelse ajaga võrreldes perspektiivis väheneb peamiselt administratiivsete tugifunktsioonide konsolideerimise arvelt. Samas kui erinevate valdkondade spetsialiseeritud funktsioonid eristuvad selgemalt ning kujundatakse uued ja tagatakse valdkondlikud kompetentsid uute töötajate töölevõtmisega. Varasemate väikevaldade elanikud saavad ligipääsu uutele, varem katmata, teenustele. Sealjuures võib teatud tugi- ja arvestusteenused delegeerida üles (erasektor, omavalitsuste koostöötasand), kui selles avaldub oluline mastaabiefekt või parem teenuse osutamise kvaliteet.

Kuivõrd ühinenud omavalitsuses on volikogu ja valitsuse rollid poliitika kujundamises paremini tasakaalustatud tänu volikogu komisjonide ja fraktsioonide strateegilise rolli suurenemisele ning poliitiliste otsuste täidesaatva vastutuste delegeerimisele valitsuse liikmetele ja ametnikele, siis suureneb ka volikogude jõudlus: tõenäoliselt otsustatakse rohkem küsimusi ning keerukamad neist töötatakse senisest põhjalikumalt läbi (Kattai jt, 2019: 25). Tulemuseks on loomulikult juhtimisvigade kahanemine ja läbimõeldumad strateegiad. Suuremad omavalitsused nõuavad ka rohkem konsensuslikku arutlevat ehk kaasavamat otsustamisstiili

Ja, last but not least, ühinemiste tulemusena tulid paremini esile kohaliku omavalitsuse volikogu ja valitsuse suhtemustri eripära tugevad küljed. See on suurte volitustega ja poliitikakujundamise rollile keskendunud volikogu ja ulatusliku autonoomiaga, kuid poliitiliselt tõhusalt kontrollitava valitsuse, institutsionaalne tasakaal. Ühinenud omavalitsuses moodustuvad stabiilsete mustritega mitmeparteilised (nimekirjalised) ja poliitiliselt tasakaalustatud volikogud ning kaovad nii ühe nimekirja poliitiline monopol kui nimekirjade liigne killustatus ja ebastabiilsus (Kattai jt., 2019: 25)

 

*          *          *

ALLIKAD JA VIITED

 

·         Aas, A. (2017). Mis haldusreformis õnnestus, mis jäi tegemata. Haldusreform 2017. Artiklikogumik: otsused, taustad, elluviimine. (toim. S. Valner). Loetud https://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2018/07/haldusreform-2017.pdf

·         Kaldmäe, M. (2017). Eesti haldusterritoriaalse korralduse ümberkujundamise

kavad 1989-2005. Haldusreform 2017. Artiklikogumik: otsused, taustad, elluviimine. (toim. S. Valner). Loetud https://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2018/07/haldusreform-2017.pdf

·         Kattai, K. (2018, 02.05). Volikogu roll kohalikus valitsemises. Infopäev-koolitus Rapla maakonna kohalike omavalitsuste volikogude ja valitsuste liikmetele. Loetud  https://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2018/06/kov_volikogu_roll.pdf

·         Kattai, K., Lääne, S., Noorkõiv, R., Sepp, V., Sootla, G., & Lõhmus, M. (2019). Peamised väljakutsed ja poliitikasoovitused kohaliku omavalitsuse ja regionaaltasandi arengus. Analüüsi lõpparuanne. Tallinna Ülikool. Loetud: https://www.riigikogu.ee/wpcms/wp-content/uploads/2014/11/L%C3%B5ppraport_V%C3%A4ljakutsed-ja-soovitused-KOV-ja-regionaalarengus_31.01.2019.pdf

·         Kohaliku omavalitsuse korraldamise seadus (KOKS). Loetud: https://www.riigiteataja.ee/akt/123022023005

·         Metsoja, A. (2016, 13.02). Vajame omavalitsusi, mis suudaks käituda terviklike majandusüksustena. Pärnu Postimees.  Loetud https://epl.delfi.ee/artikkel/73675715/andres-metsaoja-vajame-omavalitsusi-mis-suudaks-kaituda-terviklike-majandusuksustena.

·         Mikli, A. (2017). 2017. aasta haldusreformi õppetunnid. Haldusreform 2017. Artiklikogumik: otsused, taustad, elluviimine. (toim. S. Valner). Loetud https://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2018/07/haldusreform-2017.pdf

·         Rahandusministeerium (2019). Haldusreformi käigus toimunud kohaliku omavalitsuse ametiasutuste teenistuskohtade muutused. Loetud https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2020/02/Ametikohtade-muutus-reform.pdf.

·         Rahandusministeerium. (kuupäev puudub). Haldusreform. Allikas: https://haldusreform.fin.ee/