laupäev, 22. juuni 2024

HÄDAOLUKORRA SEADUSE MUUTMINE FOOKUSSÜNDMUSE TAUSTAL

 SISSEKANNE # 215


Sissejuhatus

Viimaste aastakümnete sündmused on selgelt rõhutanud avaliku halduse ja poliitilise regulatsiooni tähtsust suurte kriiside lahendamisel.  Kolm aastat kestnud Covid-19 pandeemia tõi  esile erakordseid väljakutseid riikidele üle maailma, sundides valitsusi ümber mõtestama ja tihti ka kiiresti muutma oma seadusandlikke raamistikke, et tõhusamalt reageerida rahvatervise ohule. Kriisides peitub alati oht, aga samas tekitab see ka võimalusi – paradoksile on viidanud John F. Kennedy,  mõtestades mandariinikeelset kriisi tähistavat hieroglüüfi, mis koosneb kahest mõistest – oht ja võimalus. Kriis ajendab  ka tegutsema, mis on just täpselt Winston Churchill kuulsa ütluse „Arge kunagi raisake head kriisi“ üheselt mõistetav tähendus.

Kriisireguleerimise mõiste võeti Eesti õigusruumis esimest korda kasutusele 2001. aastal jõustunud hädaolukorraks valmisoleku seaduses. Enne 2001. aastat reguleeriti õiguslikult vaid eriolukorda. Alates 2017. aasta juunist, kui võeti vastu hädaolukorra seadus (HoS), määratletakse hädaolukorda seaduse tähenduses kui sündmust, mis ohustab paljude inimeste elu või tervist, põhjustab suure varalise kahju, suure keskkonnakahju või tõsiseid häireid elutähtsa teenuse toimepidevuses (Kriisipoliitika ülevaade 2021: 8).

Üsna varsti sai selgeks, et hädaolukorra seadus vajab muutmist. Kõigepealt juhtis kriisijuhtimise kitsaskohtadele  tähelepanu juba Riigikontroll oma 2018. a. valminud auditiga, mis tõi esile valdkondliku killustatuse ja dubleerimise ning  rõhutas süsteemsema lähenemise vajadust sisejulgeolekut ohustavateks hädaolukordadeks valmisoleku tagamisel, soovitades protsesside ühtlustamist ja kriisivalmiduse suurendamist läbi parema koordinatsiooni ja ressursside efektiivsema kasutamise. Võib siis öelda, et audit andis algtõuke seaduse muutmiseks, ent sellest üksi ei piisanud  tunnetatud vajaduse tekkimiseks tugevdada riigi valmisolekut ja reageerimisvõimet erinevatele kriisiolukordadele. Kuid nagu nendib Viola Murd (2021), senist HoS-i muutmisplaani põhjendades,et „ kehtivat hädaolukorra seadust oleme seni peamiselt rakendanud valmistumise vaates, reaalsete kriiside lahendamise vajadus on enne Covid-19 epideemiat olnud väike. Üleilmse Covid-19 viiruse tõttu esile kerkinud kitsaskohad seaduses vajaksid lahendamist.“

Niisiis mängib  Covid-19 kriis - justkui deus ex machina -  olulist rolli poliitilises protsessis, mis päädib hädaolukorra seaduse muutmise seaduse vastuvõtmisega Riigikogus 2. juunil 2021  ja jõustumisega 1. juulil 2021. 

Käesolevas ainetöös püüan analüüsida  kõnealuse seaduse vastuvõtmise asjaolusid, kasutades fookussündmuse, teisisõnu keskse sündmuse teooria raamistikku. Teooria väidab, et suured katastroofid või kriisid võivad luua ainulaadseid võimalusi poliitilisteks muudatusteks, eriti kui need kriisid juhivad avalikku tähelepanu konkreetsetele probleemidele, mis nõuavad kiiret poliitilist sekkumist.

Fookussündmus antud kontekstis on Covid-19 pandeemia, üleilmne tervisekriis ning minu ülesanne siinkohal on näidata, kuidas see sündmus aitas kujundada seadusandlikku vastust, mis omakorda päädis hädaolukorra seaduse muutmisega. Tahan analüüsida erinevate aruannete põhjal, kuidas fookussündmuse taustal tõuseb seaduse muutmise kavatsus päevakorda. Sealjuures ei pööra ma tähelepanu mitte niivõrd selle seaduse sisule, milleni jõuti (SE 350), vaid püüan kogu protsessi vaadata läbi fookussündmuse kui käivitava-mõjutava faktori prisma.

 

Mis on fookussündmus?

USA poliitikateadlane  Thomas A. Birkland defineerib oma kuulsas 1998. a. artiklis fookussündmust (focusing event) kui ootamatut, suhteliselt haruldast sündmust, mis on üldiselt kahjulik või toob esile võimalikud tulevased ohud. See mõjutab teatud spetsiifilist geograafilist piirkonda või huvigruppi ning on peaaegu samaaegselt teada nii poliitikakujundajatele kui ka avalikkusele. Fookussündmused võivad kiiresti tõmmata tähelepanu teatud probleemidele ja põhjustada poliitiliste muudatuste kiirendamist, kuna need annavad poliitikutele ja huvigruppidele võimaluse esile tõsta teatud teemasid või nõudmisi, mis muidu võiksid jääda tähelepanuta. Fookussündmused nagu loodusõnnetused, õnnetused tööstuses või muud suured kriisid toovad sageli kaasa uute regulatsioonide kehtestamise või olemasolevate poliitikate muutmise (Birkland 1998).

See tähendab, et Birkland lähtub defineerimisel neljast kriteeriumist:

1)      ootamatu ja haruldane – et see tõmbaks tähelepanu;

2)      kahjulik või potentsiaalselt kahjulik – et mobiliseerida poliitilist ja avalikku reaktsiooni;

3)      geograafiline või huvipõhiselt piiritletud – et see resoneeruks piirkondlikult või grupisiseselt;

4)      teadaolev poliitikakujundajatele ja avalikkusele peaaegu samaaegselt – et tagada ühine teadlikkus ja reaktsioon. (Birkland 1998; DeLeo jt 2021)

Õigupoolest on Birkland edasi arendanud John Kingdoni poliitikavoolude teooriat (multiple stream framework; 1984, 2013), mille kohaselt kujunevad poliitikamuudatused kolme voo – probleemide (problem stream), lahendusteede (policy sream) ja poliitkonkurentsi (politics stream) - kokkulangevusel, kui avaneb nn poliitikaaken (policy window). See on metafoor, mis kirjeldab ajahetke, mil on suurenenud võimalused mõjutada poliitikat või viia ellu teatud ettepanekuid. See võib avaneda regulaarsete sündmuste, nagu seaduseelnõude uuendamine, või ootamatute sündmuste, nagu kriisid või skandaalid, tulemusena. Kui aken avaneb, on poliitika kujundajatel ja ettepanekute toetajatel võimalus oma ideid aktiivselt edendada. Päevakorda jõuavad teemad siis, kui juba olemasolevad lahendused saab siduda tunnetuslike probleemidega. Aga kokkupõimimist ei saa eriti mõjutada strateegilise käitumisega, see on juhuslik. Poliitikaakna avanedes aga peavad poliitikaettevõtjad kasutama võimalust oskuslikult, et poliitika suruda institutsionaalsesse ja otsustuspäevakorda – sest poliitikaaken on lühike ja juhuslik (Kalev jt 2021:94-95; Kingdon 2014:165-166).   

Fookussündmused on probleemi voo oluline element koos indikaatorite ja tagasisidega. Indikaatorid on statistika ja muud mõõdud, mis dokumenteerivad probleemi muutusi. Tagasiside sisaldab informatsiooni, mis saadakse valitsuse olemasolevate programmide analüüsi tulemusena. Kuid need poliitiliste probleemide aspektid on sageli tähelepanu tekitamiseks ebapiisavad. Kingdon väidab, et "probleemid... vajavad natuke tõuget, et pälvida inimeste tähelepanu valitsuses ja selle ümber". Tõuked võivad olla fookussündmuse või "kriisi või katastroofi kujul, mis tõmbab tähelepanu probleemile, võimsa sümboli, mis kinnistub, või poliitikakujundaja isikliku kogemuse näol" (Kingdon 2003:94-95, DeLeo jt 2021:7).

Seega, fookussündmus on justkui katalüsaator, mis tõstab esile mõne probleemi, tehes selle nähtavaks ja aktuaalseks suuremale hulgale poliitikakujundajatele ja avalikkusele, mis omakorda võib kiirendada poliitikamuutusi või uute poliitikate vastuvõtmist. Fookussündmused on eriti tõhusad, kui need puudutavad laiemat avalikkust ja sunnivad valitsust reageerima kiiresti ja tõhusalt.

Birkland on just selle mõiste ümber ehitanud oma teooria, sest pidas Kingdoni fookussündmuste definitsiooni on ebatäpseks, jutustavaks ja induktiivseks. Ta täpsustab kontseptsiooni, et muuta see süstemaatiliseks uurimiseks paremini hallatavaks, kuid samas kitsamaks kui teised teooriad (Birkland 1998; DeLeo jt 2021). Näiteks eestkoste koalitsiooni raamistik viitab, et nn „välised šokid“ hõlmavad mitte ainult katastroofe, vaid ka teisi sündmuste tüüpe, nagu avaliku arvamuse muutused või isegi halvenevad sotsiaalmajanduslikud tingimused (näiteks majanduslangus) (Jones & Jenkins-Smith, 2009; Jenkins-Smith jt, 2017; Nohrstedt, 2009 cit. DeLeo jt 2021). Katkestatud tasakaalu teooria võimaldab üsna laiaulatuslikku fookussündmuste või eksogeensete šokkide kontseptualiseerimist (Baumgartner & Jones, 2009), mis hõlmab katastroofe ning olulisi sotsiaalseid ja poliitilisi arenguid, nagu tähtsad kohtuotsused (Wood, 2006, cit. DeLeo jt 2021).

Birkland kirjutas end kuulsaks naftareostuse juhtumit analüüsides (õnnetus Exxon Valdezi tankeriga Alaska rannikul 1989), mis mobiliseeris laialdased huvigrupid ning päädis uute looduskaitseregulatsioonide jõustamisega (Birkland 1997). Hiljem uuris ta 2001. a. 9/11 terrorirünnaku mõju lennuohutusregulatsioonidele ja orkaani Katrina mõju (2005) ning kõige hilisemalt on kaasanud ka Covid-19 pandeemia (DeLeo jt 2021).

 

Covid 19 kui fookussündmus  - ent mööndustega

2020-2023 kestnud ja WHO andmetel üle 2 miljoni inimelu nõudnud Covid-19 (ametlikult: SARS-Cov-2) pandeemia oli suurim infektsioonhaiguste pandeemia, mida nüüdisaegsed põlvkonnad on kogenud. Enamik eksperte olid arvamusel, et maailm polnud pandeemiaks valmis, ehkki ettevalmistusi selleks tehti. Isegi juhtudel, kui pandeemiaplaanid olid tehtud, ei leidnud need hiljem kasutamist, tõdeb I. Lutsar (2023:7).

Esmapilgul võiks öelda, et Covid-19 oli fookussündmus par excellence selles mõttes, et see tekitas äkki ja ettehoiatuseta  śokilaadse seisundi, mis puudutas peaasjalikult kõiki ühiskonna kihte ning kõigutas arusaamu alates inimõigustest (liikumispiirangud), kohustustest (sundvaktsineerimine) kuni turvatundeni personaalsel ja kollektiivsel tasandil.

Covid-19 pandeemia muutus oluliseks ühiskondlikuks ja poliitiliseks sündmuseks, mis võimendas olemasolevaid probleeme ja suunas tähelepanu erinevatele valdkondadele, nagu tervishoid, haridus, ja julgeolek (RiTo, 2021)

Kuid DeLeo jt (2021; kaasautorite hulgas on ka Birkland ise) leiavad, et kuigi pandeemia on mõjutanud oluliselt nii meedia kui ka valitsuse päevakorda, ei oma see paljusid traditsioonilisele fookussündmusele omaseid elemente. Covid-19 arenes aeglaselt ja kestis kaua, mis eristab seda äkilistest katastroofidest nagu orkaanid või maavärinad. Ühest küljest see on 'fookussündmus', mis ümber kalibreerib avaliku poliitika ja kultuurinormid, kuid samas kollektiivne fokuseerimine ei pruugi piisavalt kiiresti toimuda; teisest küljest, kuigi kriis on avaldanud sügavat mõju seadusandlikule ja meedia päevakorrale, ei vasta see klassikalisele fookussündmuse definitsioonile ning seetõttu avaldab see erinevat mõju päevakorra seadmisele ja poliitiliste lahenduste arengule, mis on tavaliselt iseloomulikud sündmusest ajendatud poliitikale. Peamised erinevused on:

1)      äkilisuse ja ootamatuse kriteeriumis - Covid-19 arenes aeglaselt, esmalt teatud geograafilistes piirkondades enne globaalset levikut;

2)      geograafilise piiratuse kriteeriumis - Covid-19 mõjutas kogu maailma, mitte ainult kindlaid geograafilisi piirkondi; seega on näha eristus traditsioonilistest fookus- sündmustest, mis mõjutavad spetsiifilisi kogukondi või regioone.

3)      teavitamise ja teadlikkuse kriteeriumis – Covid-19 tekkimisest said poliitikakujundajad ja teadusringkonnad teada enne üldsust, mis on vastuolus fookussündmuse tunnusjoonega, kus sündmusest saavad poliitikakujundajad ja avalikkus teada peaaegu samaaegselt.

Kui asetame selle teadmise Eesti konteksti, siis tõepoolest on tegemist hiiliva olukorraga, mis ühel hetkel plahvatab ja kontrolli alt väljub. Mati Raidma: „Pöördehetked algasid juba esimese laine ajal 2020 kevadel, ja see on kinni inimloomuses. Saaremaal oli  kriis, kuid mida tegi Mandri-Eesti? Vaatas põnevusega, mis seal Saaremaal toimub./.../  See võimalus jäeti kasutamata, et mandril hakata väga tõsiselt valmistuma, sest tundus, et  pole vaja ja asi ei lähe nii kaugele. See viga oli korduv ja suvel juhtus täpselt samamoodi. Suvel läks rahulikuks, ehk siis kõik oli läbi. Kõik olid väsinud ja lootus on see, mis igas kriisis elab oma elu. Ja siis tuli teine laine, mille eest kõik hoiatasid.“ (RiTo 2021).

Klassikaline fookussündmus Birklandi mõistes on Pärnu metanoolitragöödia 2001. a. septembris, mille seos Saaremaa koroonasündmustega oli selles, et  nii esimesel kui teisel juhul  improviseeriti võimalikud lahendused samamoodi ad hoc (VTK, 2021:6). Fookussündmusena (ja minikriisina) on tõlgendatav  ka sügistormi põhjustatud ulatuslik elektikatkestus Lõuna-Eestis, Põlva- ja Võrumaal, kus kliendid istusid 72 tundi ilma elektri, kütte ja kanalisatsiooni ning mobiilse sideta, rivist väljas olid ka  tanklad ja ning suur oht piirkonna haiglale (Mõttus 2019).

Need olid kogukondlikud śokid, mille järellainetus jõudis poliitika otsustajateni. Sündmus ise on tegelikult force majeure – sellisel aastaajal ka oodatav -, kuid śoki tekitas kriisi ohjamine, täpsemalt info nappus, kommunikatsiooni probleem, sellest johtuv teadmatus ja peataolek (Mõttus 2019a). Õigupoolest algabki VTK dokument nendinguga, et selles „kirjeldatud probleemid tõid eri asutused välja 2019. aasta oktoobris Kagu-Eestis asetleidnud tormi ja 2020. aasta COVID-19 kriisi kokkuvõtetes, samuti hädaolukorra lahendamise plaanide koostamise ja kriisireguleerimisõppuste järelmitena.“ (VTK, 2021:1)

 

Kriis kui õppelava

Oma teoses „Learning of disasters“ (2006)  viitab Birkland H. Simonile, kes väitis juba 1957, et inimesed ja organisatsioonid on piiratult ratsionaalsed (boundedly rational), püüdes teha mõistuspäraseid otsuseid oma informeerituse ja analüüsivõime piires. Mis ei tähenda, et inimesed ei saaks oma otsuseid parandada, vaid see hõlmab ka orienteeritust probleemide lahendamisele ning võimet teha vigu, parandada ja neist õppida. (Simon via Birkland 2006). Sellele sekundeerib M. Raidma: „Kriiside maailmas tehakse pidevalt vigu ja see on kunst, kuidas vigadest õppida ja pidevalt oma tegemisi korrigeerida.“ (RiTo, 43/2021). See tähendab, et kriisid loovad sotsiaalpoliitilisi õppetunde, mille lõppeesmärk on mõjutada muutusi muutusi mingil käegakatsutaval viisil, kusjuures õigusaktid ja regulatsioonid on kõige käegakatsutavamad tõendid poliitika muutumisest. Ka eeldavad kriisid teatud määral poliitiliste osalejate ja institutsioonide ratsionaalsust. Näiteks võib süsteemi pidada düsfunktsionaalseks, kui see ei suuda reageerida katastroofidele või kriisidele. Samas võib süsteemi käitumine olla täiesti ratsionaalne, kui see baseerub viimase katastroofi kordumise tõenäosusel ja sellega kaasneva võimaliku kahju ulatusel (Birkland, 2006)

Birkland esitab kuus tähelepanekut , mis aitavad mõista, kuidas fookussündmused mõjutavad poliitilisi protsesse ja otsustusprotsesside dünaamikat:

1)      enamik poliitikavaldkonna osalisi soovib siiralt lahendada fookussündmuse poolt esile kerkinud probleeme, kuid lahendused erinevad sõltuvalt osalejate huvidest ja motiividest – selles peegeldub arusaam, et kõik osalejad on eesmärgipärased.

2)      Mõned sündmused saavad rohkem tähelepanu kui teised. Katastroofide ja õnnetuste kahjude ning surmajuhtumite jaotus ei ole statistiliselt tavaline, vaid näitab pikka „saba“, kus suur hulk suhteliselt väikeseid sündmusi saab vähe tähelepanu ja mõned suured sündmused saavad palju tähelepanu.

3)      Grupi mobilisatsioon on ajaliselt seotud kindla fokuseeriva sündmusega. Gruppide või nende esindajate tegevus muutub meedias ja seadusandlikes kuulamistes sündmusega seoses selgemini nähtavaks

4)      Grupi mobilisatsiooniga kaasneb poliitikaideede arutelu suurenemine. See hõlmab teooriaid probleemi põhjuste ja võimalike lahenduste kohta, mis on peamiselt sotsiaalse ja instrumentaalse poliitika õppimise küsimused. Poliitiline õppimine võib samuti esineda, kuid see on vähem märgatav, kuna see toimub enamasti organisatsioonide sees.

5)      On olemas seos ideede ja poliitikamuutuste vahel. Eriti on muutused tõenäolisemad, kui ideed muutuvad sündmuste järel esilekerkivamaks. Poliitikamuutused võivad toimuda ilma ideedeta, kuid selline poliitikamuutus ei ole tavaliselt hoolika arutelu tulemus ja seega ei tulene õppimisest; pigem on see matkimine või kopeerimine ilma õppimiseta.

6)      Õppimine võib aja jooksul hääbuda. Kuigi poliitikamuutus võib tuleneda sündmusest, võib aeg, mis kulgeb ühe fokuseeriva sündmuse ja teise vahel, ja nõudmised, mis sel perioodil poliitikakujundajatele esitatakse, põhjustada olukorra, kus poliitikaprotsessi osalised „unustavad“ õpitud õppetunnid.

Asetades selle HoS muutmise seaduse seaduse konteksti, ja tuginedes VTK aruandele, võib öelda, et Covid-19 tõi esile akuutsed probleemid koos arusaamaga, et  muutused kriisiohjes on hädavajalikud ja senine HoS raamistik jääb ahtaks.  VTK  koostasid Siseministeeriumi pääste- ja kriisireguleerimispoliitika nõunikud ja õigusnõunik kui valdkonna eksperdid ning kaasatud olid:

Dokumendis "HOS-i muutmise VTK_EIS-i kooskolastamiseks" mainitakse, et Hädaolukorra seaduse muutmise väljatöötamiskavatsuse (VTK) koostamisse kaasati mitmed asutused ja organisatsioonid. VTK koostamise protsessi olid kaasatud järgmised osapooled:

·         Päästeamet;

·         Politsei ja Piirivalveamet (PPA);

·         Terviseamet;

·         Riigikantselei;

·         Siseministeerium koordineeris VTK koostamise protsessi, kogudes ja analüüsides tagasisidet erinevatelt osapooltelt;

·         Sotsiaalministeerium andes sisendi hädaolukordade sotsiaalsete mõjude ja vajalike sekkumiste osas;

·         Eesti Linnade ja Valdade Liit (ELVL) esindas kohalike omavalitsuste huve ja pakkus tagasisidet kohalike omavalitsuste valmisoleku ja vajaduste kohta kriiside lahendamisel. (VTK 2021).

Näeme, et suuresti teevad HoS muutmise sisu teevad suuresti kriisiohjega igapäevaselt tegelevad ametkonnad, kes tajuvad  probleeme enne kui poliitikud, laiem avalikkus, keda piltlikult öeldes kõnetab katkine katus täiel määral alles siis, kui voodi on märg. May (1990, cit. Birkland 2006) tõdeb, et loodusõnnetuste poliitika on "poliitika ilma avalikkuseta", kus regulatsioone valitsevad enamjaolt valitsuse tehnilised eksperdid ja erialased kogukonnad, nagu insenerid ja teadlased. Probleemide kaardistamine on igapäevane tegevus ja lahenduste väljatöötamine on selle loomulik jätk, aga fookussündmus loob poliitikaakna, kus lahendused võivad saada poliitilise jõu – sest foon on õige ja nii poliitikutele kui avalikkusele arusaadav.

 

HoS muutmise seaduse päevakorralisus

Birkland (1997) juhib tähelepanu, et pärast seda kui fookussündmus on n-ö. päästikuna tõstnud teatud küsimused  tähelepanu keskmesse – ametkondlikul, ühiskondlikul, poliitilisel tasandil -, siis järgneb sellele sageli huvigruppide mobiliseerimine, sest fookussündmus rõhutab  olemasoleva poliitika puudujääke või ebaõnnestumisi. Huvigrupid, kes soovivad muutusi, kasutavad sündmust võimendusena, et survestada poliitikakujundajaid ja avalikkust tegelema konkreetsete probleemidega.

HoS muutmise seaduse puhul saab välja lugeda, et see on sündinud tunnetatud vajadusest (viide), et on probleem(id), midagi on vaja ette võtta ning seda teha parimal võimalikul viisil.

VTK tõi välja mitmed kitsaskohad, nagu a) rollide ja vastutuse ebaselgus valitsuse ja institutsioonide eri tasandite vahel  kriisijuhtimises; b) kriisiohje koordinatsiooni-mehhanismide valmisoleku küsitavus; c) ebapiisavad määrused ja regulatsioonid, st osutatakse puudustele regulatsioonides, mis juhendavad kriitilisi funktsioone nagu kriisijuhtimine kogukonna tasandil, asutustevaheline koordinatsioon kriiside ajal ja konkreetsed tegevused (varjumine, ohvritega toimetulek). Samuti nenditi, et olemasolevad  seadused ja juhendid ei kata piisavalt kõiki kriisijuhtimise aspekte, eriti KOV tasandil ja mitte-traditsiooniliste kriiside korral, nagu Covid-pandeemia. Ühiskondlikku valmisolekut ja teadlikkust kriisiolukorras käitumiseks hinnati nõrgaks. VTK sedastas, et konkreetsete stsenaariumide jaoks (nt massiline evakuatsioon) puuduvad detailne planeerimine ja õiguslik tugi. (VTK, 2021)

Sellest lähtuvalt oli seaduse muutmise taga kolm peamist eesmärki:

1)      seadusandlik selgus – et rollid ja vastutus kriisireguleerimises oleks paigas, et  juhtimiskorraldus oleks üheselt mõistetav;

2)      ühtsed nõuded  kõikidele omavalitsustele - et paraneks riigi toimepidevus;

3)      tõhusam teavitustöö ja juhiste andmine elanikele.

Nagu näha, kõnetab iga eesmärk erinevat siht- või huvigruppi:  seadusandlik selgus eeskätt   ametkondi, sealhulgas ministeeriume, erinevaid riigiasutusi ja kohalikke omavalitsusi, teine eesmärk suhtleb otseselt kohaliku omavalitsuse tasandil ning kolmas läheneb individuaalselt igale elanikule, rõhudes ka kodanikuvastutuse aspektile.

Sündmuste järgselt tekivad sageli pinged erinevate huvigruppide vahel, kes püüavad kas probleemi tähtsust suurendada või vähendada, leiab Birkland (1997). Muutusi pooldavad grupid püüavad laiendada arutelu ja kaasata laiemat avalikkust, samas kui status quo'd toetavad grupid püüavad sündmuste mõju ja tähtsust piirata, pakkudes alternatiivseid seletusi või rõhutades olemasolevate poliitikate piisavust.

See tähendab, et huvigruppide mobilisatsiooni indikaatoriks on debatt, mida võidakse pidada grupisiseselt või avalikult, näiteks meedia vahendusel. Tagasiside kui hinnang poliitikakujundamise kavatsusele (nagu VTK seda on), kajastab erinevate osapoolte reaktsioone ning  näitab probleemi tajumist, selle ulatust ja olemust; samuti indikeerib see kaasatuse astet ja huvi.

HOS muutmise vajadus peegeldub tagasisides, mis on loetav näiteks Covid-19 pandeemia kirjeldavas analüüsis (Lutsar & Kantar Emor 2023), mis on Terviseameti-poolne meditsiiniline vaade. Selles sisalduvad kriitilised hinnangud toetavad  ülaltoodud seadusemuudatuse eesmärke. Näiteks  tunnistab Terviseameti esindaja, et „juhtimise seisukohalt oli eriti kriisi alguses asi hägune – kes mida juhib ja kes lõpuks otsustab ning missugused otsused kellega tuleb kooskõlastada.“. (Lutsar & Kantar Emor 2023:127)

Talle sekundeerib Sotsiaalministeeriumi esindaja: „Seal oli palju juhte, kellel kõigil oli võimekus seda kriisi juhtida. Kuidas kõik need juhid struktureeritult oma kohad leiavad – see oli selline kõige suurem selle kevade (2020 – toim.) väljakutse vahepeal.“ (ibid, 128)

„Kõige suurem väljakutse oli seotud sellega, et aru saada, kui suur osa ühiskonnast ja organisatsioonidest on kriisi juhtimisse kaasatud. Oluline on vahet teha olulisel ja mitteolulisel,“ ütles Päästeameti esindaja. (Ibid, 128)

Kõige lõpuks tõdeb teadusnõukoja esindaja: „Meil ei olnud alati päris selge, kes seda kriisi juhib. Kas SoM (Sotsiaalministeerium – toim.) või Terviseamet või teadusnõukoda või siis valitsus või Riigikantselei või PPA?“ (Ibid, 128)

Aruanne sedastab, et kehtivast hädaolukorra seadusest tulenevalt oli justkui iseenesest-mõistetavalt kriisijuhiks Terviseamet, sest kriis tundus esialgu olevat tervishoiukriis. Seega esmane koormus, vastutus ja teiste asutuste ootused langesid Terviseametile, ilma et Terviseamet olnuks valmis sellises mastaabis kriisi juhtimiseks. Üsna ruttu sai aga selgeks, et koroonapandeemia ei ole üksnes tervishoiukriis, vaid valdkonnaülene kriis, mis puudutab kõiki osapooli. Retrospektiivselt hinnati, et kui see arusaam tekkis, oleks pidanud kriisi-juhtimise tooma kõrgemale tasandile – Riigikantseleisse, mitte jätma Terviseametit juhtima kogu ühiskonda puudutavat kriisi, sest „enamasti need kriisid ei ole sellised laboritingimus-tes. Need ei ole ühe ametkonna piirides, nad lähevad ametkonna piiridest välja ja see oli defineerimise küsimus. Nüüd on astutud samme sinnapoole, et Riigikantselei võtaks selle suure laialdase kriisijuhtimise enda peale.“ (Terviseameti kriisistaabi esindaja, Ibid, 128)

Seega ilmnesid tagasisidest tõsiasjad, et kriis on ootamatu ja nõuab paindlikkust, ükski kriis ei arene isolatsioonis, st eeldab laiapõhjalist koostööd,  ning ta vajab juhtimisselgust (Ibid, 131).

Huvigruppide vahelised pinged, mille tekkimisele Birkland viitab – kuivõrd poliitilised muutused on alles päevakorras -, on märgatavad poliitilises debatis, mida peetakse juba Riigikogu tasandil, kui  HoS muutmise seaduseelnõu (SE350) on lugemisel. Erimeelsuste teke  on Birklandi teooria kontekstis tüüpiline, sest osapooled püüavad mõjutada poliitika kujundamist oma huvide ja väärtuste kohaselt. Valitsus nägi vajadust süsteemi tsentraliseerimiseks ja efektiivsuse tõstmiseks, samas kui opositsiooni (EKRE, Isamaa) murekohad olidki seotud tsentraliseerimise, rollide selguse ning põhiseaduslikkusega. Lõppkokkuvõttes opositsioon seaduseelnõud ei toetanudki, aga see võeti koalitsiooni häältega siiski vastu kolmandal lugemisel 02.06.2021. EKRE esindaja Leo Kunnas selgitas, et algfaasis oli opositsiooni toetus täielikult olemas, pidades positiivseks, et a) seadusega luuakse riigi tegevusvaru, mida 30 aasta jooksul ei ole tehtud, ja b) vastutus elanikkonna ulatusliku evakuatsiooni eest läheb PPA-t Päästeametile, mis tegeleb elanikkonna kaitsega ja  regionaalse kriisohjega.  Läbi läks üks muudatusettepanek (16-st esitatust), mis lükkas tagasi esialgse plaani anda Päästeametile  evakuatsiooni korral täispolitseilised volitused, k.a. isikute kinnipidamine, milliseid see institutsioon ei vaja. (Kunnas 2021)

EKRE põhiprobleem oli siiski kriisijuhtimise küsimus. Kriisireguleerimist juhtis HOS järgi siseministeerium, ent see roll anti Riigikantseleile, kellest tehti sisuliselt ministeeriumilaadne struktuur. EKRE põhjendas vastuseisu konservatiivse vaatega, mis vastustab toimiva süsteemi lõhkumiset; siseministeerium sai hakkama, kuid et loodi uus struktuur Riigikantselei alluvuses, see tundus ebaloogiline. Ka Isamaa fraktsioon oli kriitiline Riigikantselei kriisijuhtimise ja -ettevalmistamise võime suhtes võrreldes Siseministeeriumiga, eriti seoses vastutuse ja pädevuse määratlemisega kriisiolukordades. (Ibid.)

Ka nähti probleemi lauses: „Riigi kriisireguleerimispoliitika väljatöötamist ja selle elluviimist juhib vabariigi valitsus.“ (SE350) EKRE sõnul ei saavat vabariigi valitsus kui kollektiivne organ kriise juhtida. Seda saab teha peaminister. Nõnda kirjutati vastutuse puudumine  justkui sisse. Kunnas: „Peastaap ei juhi kaitseväge, vaid kaitseväe juhataja ja peastaap on tema tööorgan. Seega, peaminister juhib kriisi või siis peaministri poolt delegeeritud minister, valitsus on tema tööorgan. See ettepanek läbi ei läinud.“ (Ibid.)

Järgmine suur probleem, mida EKRE rõhutas, seisnes võimaluses tavaolukorras saab teatud HoSi sätteid rakendada, kuna eelnõuga laiendati HoS-i ka riigi julgeolekut ja põhiseaduslikku korda ähvardavaks ohuks valmistumisel. Nii ei peaks olema, sest meil on selleks eriolukorrad: hädaolukord, eriolukord, erakorraline seisukord ja sõjaseisukord. Need on olukorrad, kus inimeste põhiõigusi ja vabadusi võib piirata. See ei saa aga toimuda rahuajal permanentselt seaduslikul alusel. (Ibid.)

Need näited illustreerivad Birklandi väidet, et arutelu lõpufaasis võivad  status quo'd toetavad grupid hakata rõhutama  olemasolevate poliitikate piisavust.

 

 

Kokkuvõtteks

Käesolevas ainetöös vaatlesin hädaolukorra seaduse muutmise seaduse vastuvõtmise asjaolusid Thomas A. Birklandi fookussündmuste ja päevakorda seadmise analüütilises raamistikus. Peamise fookussündmusena käsitlesin Covid-19 pandeemiat, mis põhjustas üleilmse tervisekriisi. Kuigi rangelt võttes ei vastanud see Birklandi poolt välja pakutud fookussündmuse kriteeriumidele, mida teevad näiteks alati ootamatud inimtekkelised või looduslikud katastroofid,  siis ometi oli see tähelepanu nõudev ja juhtiv sündmus, mille taustal avanes nn poliitikaaken, et korrigeerida probleemseid  ja juurutada uusi lahendusi. See tähendab, et just fookussündmus oma erakordsuses võib kätte näidata või võimendada  probleeme, mobiliseerida gruppe ja ressursse (poliitiline tahe) ning kiirendada poliitika-kujundamise protsessi. 2021. a. hädaolukorra seaduse muutmise seadus on fookussündmuse tuules sündinud kriisiaja „laps“.   

 

*          *          *

 

Allikad:

·         Birkland, T. A. (1998) Focusing Events, Mobilization, and Agenda Setting. Cambridge University Press. DOI: 10.1017/S0143814X98000038 

·         Birkland, T. (2006). Lessons of Disaster ([edition unavailable]). Georgetown University Press. https://www.perlego.com/book/949439

·         Birkland, T. (2019). An Introduction to the Policy Process (5th ed.). Routledge. https://www.perlego.com/book/2193875

·         DeLeo, R.A., Taylor, K.,Crow, D.A. & Birkland, T.A. (2021). During Disaster: Refining the Concept of Focusing Events to Better Explain Long-Duration Crises. International Review of Public Policy [Online], https://doi.org/10.4000/irpp.1868

·         Hindre, M. (2019,  28. okt) . Torm näitas, et riik pole kriisideks veel valmis. ERR. https://www.err.ee/996779/torm-naitas-et-riik-pole-kriisideks-veel-valmis

·         Hädaolukorra seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus. https://www.riigiteataja.ee/akt/118062021001

·         Hädaolukorra seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus 350 SE. https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/83ceef99-af26-46d5-a2cf-90b91032d02e/hadaolukorra-seaduse-muutmise-ja-sellega-seonduvalt-teiste-seaduste-muutmise-seadus

·         Kalev, L. & Sootla, G. (2021). Avalik poliitika II. Avaliku poliitika disain. Tallinn: TLÜ Kirjastus.

·         Kingdon, J.W. (2014). Agendas, Alternatives and Public Policies. Second Edition. Edinburgh: Pearson Education Limited.

·         Kriisireguleerimise poliitika ülevaade 2021. Siseministeerium. https://www.siseministeerium.ee/tegevusvaldkonnad/kindel-sisejulgeolek/kriisivalmidus

·         Kunnas, L. (2021, 02. juuni). Veebisaade „Fookuses“ https://www.facebook.com/watch/?v=759149441428091

·         Lutsar, I & Kantar Emor (2023). Covid-19 pandeemia kirjeldav analüüs ja õppetunnid. Terviseamet.

·         Murd, V. (2021, 12.veebr). Miks vajab hädaolukorra seadus muutmist? Siseministeeriumi siseturvalisuse blogi. https://siseturvalisus.wordpress.com/2021/02/12/viola-murd-miks-vajab-hadaolukorra-seadus-muutmist/2/

·         Mõttus, M. (2019, 03. nov.). "AK. Nädal": millised olid äsjase elektrikriisi õppetunnid?. ERR. https://www.err.ee/999164/ak-nadal-millised-olid-asjase-elektrikriisi-oppetunnid

·         Mõttus, M. (2019, 06. nov.). Ttormist, infost ja info jagamisest.ERR. https://www.err.ee/1000041/mirjam-mottus-tormist-infost-ja-info-jagamisest

·         Riigikogu Toimetised (2021). Koroonakriisi tuhat nägu. Nr. 43. https://rito.riigikogu.ee/wordpress/wp-content/uploads/2021/06/RiTo-43.pdf

·         Riigikontroll (2018, 19. juuni). Riigi tegevus sisejulgeolekutohustavateks hädaolukordadeks valmistumisel (aruande kokkuvõte).  Kättesaadav: https://www.riigikontroll.ee/DesktopModules/DigiDetail/FileDownloader.aspx?AuditId=2467&FileId=14244

·         Seaduseelnõu SE350  lugemise stenogrammid. https://stenogrammid.riigikogu.ee/202105191400#PKP-627307

·         Siseministeerium (2021, 19.jaanuar). Hädaolukorra seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsus. Kättesaadav: https://eelnoud.valitsus.ee/main 

 

Kommentaare ei ole:

Postita kommentaar