SISSEKANNE # 185
Alljärgnevalt refereerin Edward C. Page’i artiklit Otto Hintze kontseptuaalsest Euroopa kaardist, mis mõtestab lahti omavalitsuse ja bürokraatia algeid (The Political Origins of Self-Government and Bureaucracy: The Conceptual Map of Europe. Political Studies (1990), XXXVIII, 39-55.)
Otto Hintze (1861-1940) oli Saksa ajaloolane, kelle uurimisvaldkond oli avalik haldus, omavalitsused ja nende administreerimine. Ta oli Berliini ülikooli poliitika-, põhiseadus-, haldus- ja majandusajaloo professor. Ernst Troeltschi ja Max Weberi mõjul rõhutas ta lääne institutsioonide järjepidevust ja ratsionaalsust.
Olulised teosed:
· Die Hohenzollern und ihr Werk, 1915
· Beamtentum und Bürokratie (Nachdruck der 3 Arbeiten), 1981
· Gesammelte Abhandlungen in 3 Bänden. Hrsg. von Gerhard Oestreich:
o Staat und Verfassung. 1962.
o Soziologie und Geschichte. 1964.
o Regierung und Verwaltung. 1967.
· The Historical Essays of Otto Hintze, ed. Felix Gilbert. OUP, 1975.
Artikli eesmärk on tutvustada Otto Hintze ideid Euroopa institutsionaalsest arengust võrdleval kujul tema kontseptuaalse kaardi põhjal. NB! See pole Hintze termin, ta ei kasutanud sellist terminit. Artikli autor (Page) juhib tähelepanu siin seosele Stein Rokkaniga, kes hiljem koostas Euroopa kontseptuaalse kaardi, keskendudes rahvusriigi ülesehitamise protsessidele (nation building). Teiseks rõhutab see aspekti, et Hintze omistas riigi geopoliitilisele (geograafilisele) asukohale kui institutsionaalset arengut kujundavale tegurile suurt tähtsust.
Milleks Otto Hintze teoseid uurida, milles on tema aktuaalsus? Tema süstemaatiline ajalooanalüüs keskendus perioodile 9-18. sajand, s-.o. karolingidest ja frankidest kuni Napoleoni ajastuni. 900 aasta detailne käsitlus on a priori hindamatu lisapanus, mis laiendab arusaamu riigi kujunemisest halduslikust ja institutsionaalse arengu perspektiivist.
* * *
Otto Hintze keskne lähtepunkt institutsioonide arengu edasisel mõtestamisel: Euroopa jaguneb nn tuumikalaks – karolingide ja frankide impeeriumi alad – ja perifeeriaks – Briti saared, Skandinaavia, Elbest idas asuvad alad, Kastiilia, Böömimaa, Poola, Taani, Napoli ja Sitsiilia.
www.jetpunk.com/users/biggeographyguy/blog/what-if-the-frankish-empire-reunited-today
Institutsionaalset arengut Euroopas mõjutasid kaks faktorit: feodaalsüsteem ja feodaalriikide vaheline pidev konkurents sõjalise ülemvõimu pärast. Geograafiline asend oli siin määrav: just Frangi impeeriumi sees eksisteerisid need kõige ehedamal kujul.
Hintze laenas Max Weberilt „ideaaltüübi“ termini enda feodaalsüsteemi käsitluse jaoks ning tõstab esile kolm tunnust:
1. Sõjavägi: privilegeeritud, haritud elukutseliste sõdalaste klassi loomine, mis rõhutab lepingulist ja privileegidel põhinevat suhet, mitte niivõrd lojaalsust juhile per se;
2. Sotsiaalmajanduslik aspekt: mõisa-agraarmajandus kui sissetulekute tagaja sõdalasteklassile;
3. Sõdalasklassi domineerimine kohalikul tasandil, mis evis otsustavat mõju riigile laiemalt; riik oli aldis mõjudele, mis tulenesid lõdvast struktuurist, isikute dominantsist - kalduvus patrimonialismi; tugevad seosed kirikuhierarhiaga.
Hintze arvates eksisteeris feodaalsüsteem väljaspool Frangi riiki vaid Venemaal, islamiriikides ja Jaapanis. Tema väitel saab rahvast riik n-ö. riigi ülesehitamise protsessi tulemusel, kus impeeriumi moodustumine on rahvuse ülesehitamise hälbiv viis, mille eesmärk on luua poliitiline üksus, allutades erinevaid rahvaid. Keiserlik riik, nagu nagu seda kujutas Frangi impeerium, arenes välja feodaalsüsteemis toimiva mudelina/vahendina territoriaalseks domineerimiseks. Normaalset riigi arenguteed järgiti kõikjal väljaspool Frangi impeeriumit. Puhtakujuline feodaalsüsteem , kus eelpool toodud kolm tingimust olid täidetud, leidus eelkõige Prantsusmaal, Saksamaal ning mõnel pool Itaalias ja Hispaanias.
Perifeersed alad jäid rangepiirilisest feodalismist seega kõrvale, ehkki olid tugevasti mõjutatud. Inglismaale voolas frankide feodalism sisse normannidega, kuid ta jäi sinna modifitseeritud kujul, kuna seal eksisteeris juba eelnevalt tugev monarhia ja rahamajandus.
Veel üks oluline aspekt Euroopa tuumikala institutsionaalses arengus oli riikidevaheline võimuvõitlus 16-19. sajandi vahel, milles Hintze nägi Euroopa riigisüsteemi kujunemise võtit. Selle keskmes olid aga püsivad armeed: see institutsioon määras kindlaks ja muutis riigi struktuuri ja toimimist kuni pisimate detailideni.
Hintze seab kahtluse alla majanduslikud aspektid institutsioonide arengule, pigem on selleks tsentraliseeritud bürokraatia ja kohalike omavalitsuste tekkimine.
Kaks erinevat teed valitsus- ja haldussüsteemide arengus – nn inglise ja kontinentaalne: erinevus seisnes selles, et kontinendil arenes välja sõjaline absolutism koos bürokraatliku administratsiooniga, samal ajal kui Inglismaal jätkus tendents monarhilise võimu taandamiseks parlamentarismi ja omavalitsuste tekkimise hüvanguks.
Kaks määravat jõutelge:
· valitseja õukond ja selle suhestumine valdustega;
· valduste/provintside omavaheline korporatiivne suhe .
Valitseja võim oli domineerivam, kuid selle tulemusel võisid valdused omavahel ühineda või üksteise vastu välja mängida, tegutseda valitsejavõimu st sõltumatult või saada selle jõustavaks vahendiks (käepikenduseks). Kontinentaalsüsteemis domineeris valitseja telg ja kalduti absolutismi poole; Inglismaal jm perifeerias korporatiivne telg ja suundumus parlamentarismi poole.
Hintze teeb vahet kahe- ja kolmekojalise riigiesindussüsteemi vahel ning viitab sellele, et absolutismi ja parlamentarismi valitsusvormid tulenevad sisuliselt nende erinevusest. Karolingide impeeriumi feodaalsüsteem tähendas pärilike läänide loomise kaudu seda, et riigi ülesehitamiseks pidi monarh ületama feodaalsüsteemi kaudu loodud territoriaalsed võimud, et luua rahvusi. Ääremaades, peale Böömimaa ja Poola, tähendas arenenud feodaalsüsteemi puudumine seda, et kõik riiklikud organisatsioonid säilisid ja valdusi ei tulnud ühtemoodi ületada. (Page: The estate systems provide the linkage between the experience of state building in the Middle Ages and the period of absolutism. The feudal system of the Carolingian empire, through creating heritable fiefs, meant that in order to build a state monarch had to overcome the territorial powers created through the feudal system in order to create nations. In the peripheral countries, apart from Bohemia and Poland, the absence of a developed feudal system meant that all state organizations were maintained and the estates did not have to be overcome in the same way.).
Bürokraatliku absolutismi teine mõjutegur seisnes võimuvõitluses. Hintze toetub Robert Seeley’ ütlusele: „Riigi poliitilise vabaduse määr peab olema mõistlikult pöördvõrdeline sõjalise ja poliitilise survega riigi piiridele.“ Hintze ei pea silmas mitte indiviidi vabadusi, vaid pigem sunni puudumist või esinemist nõrgal kujul avalikes institutsioonides. Edasiviivaks jõuks on koostöövaim. Alalised armeed vajasid administreerimist. Sõjaväegarnisonid hoidsid riiki raudses haardes, sundides ühiskonda samas ühinema ja koopereeruma. Sõjaline organisatsioon avaldas pideva kohalolu ja reeglistikuga (käsuahel, korraldatus) survet / mõju kogu ühiskondlikule korraldusele.
Nt erakorralise komissari positsiooni muutumine tavaliseks ametnikuks; foogtidest said piirkondlikud ametnikud. See oli eeskätt kontinentaal-Euroopa nähtus.
Hintze eristab kaht tüüpi komissare:
· tsentraliseeritud bürokraatia ja absolutistliku riigi kohtukomissarid
· maakomissarid, kes värvati kohaliku eliidi hulgast ja kaitsesid kohalikke huve.
Hintze märgib, et Inglismaal ei arenenud tsentraliseeritud bürokraatia välja põhjusel, et olgugi sõjaline jõud, ei vajanud ta saareriigina alalist armeed, vaid kogu tema kaubanduslik võim päädis ülemvõimuga merel, aga merevägi ei kujunda valitsusinstitutsioone sarnasel moel nagu garnisoniarmeed.
Protsessi, mille käigus kuninglikku võimu laiendatakse võrgustike loomise eesmärgil, nimetab Hintze riigi tegevuse intensiivistamiseks, kus seadusandlikule, administratiivsele ja finantssfäärile antakse ratsionaalne alus. Oluline nüanss lasub Rooma õigustel. Euroopa tuumikalal kujunes välja intendantide positsioon, kes vastutasid nii armee varustamise kui avaliku korra eest; neist kasvas välja prefekti institutsioon (absolutistliku kuningavõimu rahuaja esindajad). Preisimaal analoog sõjakomissaride näol, millest hiljem (19. saj. lõpul) kujunes välja Preisi haldusringkondade peaametniku (Regierungspräsident) institutsioon.
Inglismaa arenes rööbiti oma geopoliitilisest situatsioonist lähtuvalt koostöö ja korporatiivsuse suunas. Riik oli kui tulutoov ettevõte, mille osanikud olid ühtlasi võlausaldajad.
Kuidas teha kindlaks, kas valitsussüsteemil on omavalitsus? Hintze defineerib omavalitsust laiemalt järgmiselt: Omavalitsus on üleriigiline valitsemine, mida teostatakse kohalikus omavalitsuses oma organite kaudu või nende poolt, kelle riik on määranud seda ellu viima, aga kes siiski on valitud nende enda hulgast... See tõukub riigi üldistest huvidest, millel on puutumus (ühisosa) kohalike elanike erihuvidega.
Parim näide omavalitsusest on Inglise maakond (county). Hintze omavalitsuse alluvuse rõhutamine on tema ajaloolise seletuse jaoks oluline. Et olla kohalik omavalitsus, peab territoorium olema suurema terviku integreeritud komponent. Piirkonnad, mis ei ole terve riigi komponendid, võivad olla killustatud riigi territooriumid või föderaal- või konföderaalsüsteemi komponendid, kuid need ei ole kohalikud omavalitsused.
Kõrgema omavalitsuse arengu esimene tingimus on feodalismi tsentrifugaaljõu puudumine. Frangi impeeriumis Patrimonialism vastupidi sürjutab initsiatiivi. Riigi mandumisele, millele aitasid kaasa päritavad läänid, astus vastu initsiatiiv n-ö. kohapealt – nt Itaalia linnade areng kui omavalitsusliku arengu mootor.
Patrimonialiseeritud territoriaalvalitsuse süsteem ei sobi kokku kohaliku omavalitsusega. Kui need territoriaalsed üksused muutuvad riiklikust monarhiast sõltumatuks (nagu Lääne-Saksamaa riikides), ei ole nad enam kohaliku omavalitsuse üksused, kuna nad ei allu riigivõimule; kui rahvuslik monarhia võitleb nende territoriaalsete üksuste võimu vastu, määrates nende etteotsa riiklikud haldusagendid, ei ole nad enam isevalitsejad. Seevastu perifeersetes piirkondades püsisid vanad territoriaalsed jaotused, ilma et oleks vaja riikliku tegevuse intensiivistumisel muutuda riigi tsentraliseerimise asutusteks ja kuningliku bürokraatliku võimu asukohaks – nt county Inglismaal, laen Taanis, komitaat Ungaris jne säilisid KOV kolletena.
Teiseks tingimuseks kõrgema tasandi omavalitsuse arendamiseks on laiapindne ja tugeva väikeaadlike klassi ehk mõisaaristokraatia olemasolu, kelle õlul lasus kohaliku omavalitsuse edendamine. Kõrgaadel ei saa olla kohaliku omavalitsuse kandja oma kalduvuse tõttu eksklusiivsusele ja püüdlustele luua n-ö. riiki riigisriigi loomisele riigis. Põlluharijad kui sotsiaalne rühm jäid aga liiga kihelkondlikuks, ehkki Inglismaal ja Skandinaavias moodustasid nad madalama tasandi KOVide (parish) selgroo. Siiski, majanduslikult sõltumatute suurmaaomanike (s.o. mõisaaristokraatia) klass oli see, kel oli vahendeid ja aega avalikuks teenistuseks nii rahu- kui sõjaajal ning kelle silmaring oli laiem kui kohalik kirikutorn võimaldas, ja kelle õilsus ja haritus pani neid seisma avalike asjade eest, pidades silmas nii kohalikke kui riigi huve tervikuna.
Hintze uurib ajaloolisi katkestusi, vaatleb nende lühi- ja pikaajalist mõju ühiskondlikele arengutele ning leiab, et Suur Prantsuse Revolutsioon evib suurimat tähtsust moodsa riigi arengus. Kui Inglismaal ja Ameerika Ühendriikides oli demokratiseerimine juba mingil kujul alguse saanud, põhines Prantsuse revolutsiooni maailmaajalooline tähtsus tõsiasjal, et see avas suure plahvatusega tee, mis viis Mandri-Euroopa valitsuse uude arenguetappi. Selleks tuli lõhkuda varasemad sajandite jooksul välja kujunenud institutsionaalsed põhijooned. Institutsionaalsed erinevused, mis toimisid enne 19. sajandit, kaotasid kehtivuse, riikide istitutsioonid lähenesid oma olemuselt üksteisele.
Ühes essees, 1931, kirjeldab Hintze moodsa riigi nelja ideaaltüüüpi, alates keskajast:
1. Euroopa riigisüsteemi suveräänne sõjakas riik => Frangi riik;
2. suletud kaubandusriik kodanlik-kapitalistlike sotsiaalsete ja majanduslike struktuuridega => juured 17. sajandi merkatilismis, õitseng 19. sajandil;
3. üksikisiku isikuvabadusele suunatud liberaalne põhiseadusriik => juured Rooma õiguses, riik kui õiguskorra produkt ja selle kaitsja;
4. rahvusriik, mis hõlmab kõiki neid tendentse ja on suunatud demokraatiale => 19.-20. sajand, riik ei olnud puhas dominant, rahvas mitte kui subjekt, vaid kodanikud identifitseerisid end oma riigi kaudu, rahvusteadvuse sünd.
Hintze viitab, et 1920. aastateks on riik muutumas, teadmata selgelt ja ühemõtteliselt muutuste suunda. Ta juhib tähelepanu mitmele muudatusele:
· uute maailmajõudude kasv;
· majanduse reguleerimise ja korporatiivse juhtimise arendamine;
· hoolekandetoetuste kasv;
· huvirühmade arendamine;
· klassi tuvastamise vähenemine;
· kodanliku perekonna allakäik;
· rahvusliku identiteedi allakäik.
Selle põhjal koostab ta kaasaegsete riikide tüpoloogia:
· vanad demokraatiad;
· kommunistlik Venemaa;
· fašistlik Itaalia;
· teised olekud, mis hõljuvad kolme eeltoodud põhimõtte vahel.
Tuleb silmas pidada, et Hintze kasutas ise oma ideaaltüüpe lõdvalt, tema lõplikul rahvuste tüpoloogial puudub teoreetiline alus ja see peegeldab liiga täpselt maailmasõdade-vahelise perioodi spetsiifilisi valitsusstruktuure, et sellest oleks kasu tänapäeva poliitiliste süsteemide mõistmisel.
Kuid rõhuasetus on ajaloolise kogemuse kihtidel, mis kujundavad kaasaegseid praktikaid. Selles mõttes sarnaneb institutsionaalsete struktuuride selgitamine geoloogiaga. Kaasaegsete struktuuride mõistmiseks on oluline mõista nende loomise tingimusi. Hintze seletus ministeeriumide päritolu kohta:
Struktuurid on vaid ajaloolise poliitilise elu formaalsed aspektid, justkui tööriistad, mis on loodud valitsejate intellekti ja tahte poolt. Kuid nagu tõelistel tööriistadel, on ka neil poliitilise tegevuse vahenditel oma eriline ajalugu: nad jäävad ellu nende loojatega ja isegi kui neid muudel aegadel kasutatakse muudel eesmärkidel kui need, milleks need on loodud, ja erinevatel motiividel, jäi siiski poliitilise traditsiooni tugevateks vöödeks; nad hoiavad asjade kontakti põlvkondade kaupa tuttavatel radadel ja nende seisundi muutumiseks on vaja tugevat impulssi .
Lõpetuseks, mida uurida vanadelt kontseptuaalkaartidelt, mida üle kanda tänapäeva? Edward Page’i hinnangul võiks olla kasu järgmiste aspektide uurimisel:
1. vanad struktuurid ja vormid;
2. riigiteenistujate saatus, seos avaliku teenistuse ja sõjaväe institutsiooni vahel;
3. erinevate õigussüsteemide areng, nende mõju poliitikale;
4. kultuur, nii elitaarse kui massi poolelt vaadatuna.
Hintze teoste uurimise kaasaegne perspektiiv: haldusstruktuuride võrdlev uurimine ja seostamine kaasaja rahvusriikide institutsionaalsete probleemidega. Hintze sidus just riigi ülesehitamise protsessi haldusinstitutsioonide kujunemisega, tehes seda küll mitte lineaarselt või pidevalt, kuid see-eest detaile põhjalikkusega ning huvitavaid ideid esile tuues, aluseks ligi 900-aastane periood.
* * *
· Page, E.C. (1990). The Political Origins of Self-Government and Bureaucracy: The Conceptual Map of Europe. Political Studies, XXXVIII, 39-55
· Gedenkstätte Deutscher Widerstand. https://www.gdw-berlin.de
· What if the Frankish Empire Reunited Today? https://www.jetpunk.com/users/biggeographyguy/blog/what-if-the-frankish-empire-reunited-today.
