SISSEKANNE # 215
Sissejuhatus
Viimaste
aastakümnete sündmused on selgelt rõhutanud avaliku halduse ja poliitilise
regulatsiooni tähtsust suurte kriiside lahendamisel. Kolm aastat kestnud Covid-19 pandeemia tõi esile erakordseid väljakutseid riikidele üle
maailma, sundides valitsusi ümber mõtestama ja tihti ka kiiresti muutma oma
seadusandlikke raamistikke, et tõhusamalt reageerida rahvatervise ohule. Kriisides
peitub alati oht, aga samas tekitab see ka võimalusi – paradoksile on viidanud
John F. Kennedy, mõtestades
mandariinikeelset kriisi tähistavat hieroglüüfi, mis koosneb kahest mõistest –
oht ja võimalus. Kriis ajendab ka
tegutsema, mis on just täpselt Winston Churchill kuulsa ütluse „Arge kunagi
raisake head kriisi“ üheselt mõistetav tähendus.
Kriisireguleerimise
mõiste võeti Eesti õigusruumis esimest korda kasutusele 2001. aastal jõustunud
hädaolukorraks valmisoleku seaduses. Enne 2001. aastat reguleeriti õiguslikult
vaid eriolukorda. Alates 2017. aasta juunist, kui võeti vastu hädaolukorra
seadus (HoS), määratletakse hädaolukorda seaduse tähenduses kui sündmust, mis
ohustab paljude inimeste elu või tervist, põhjustab suure varalise kahju, suure
keskkonnakahju või tõsiseid häireid elutähtsa teenuse toimepidevuses
(Kriisipoliitika ülevaade 2021: 8).
Üsna
varsti sai selgeks, et hädaolukorra seadus vajab muutmist. Kõigepealt juhtis
kriisijuhtimise kitsaskohtadele
tähelepanu juba Riigikontroll oma 2018. a. valminud auditiga, mis tõi
esile valdkondliku killustatuse ja dubleerimise ning rõhutas süsteemsema lähenemise vajadust
sisejulgeolekut ohustavateks hädaolukordadeks valmisoleku tagamisel, soovitades
protsesside ühtlustamist ja kriisivalmiduse suurendamist läbi parema
koordinatsiooni ja ressursside efektiivsema kasutamise. Võib siis öelda, et
audit andis algtõuke seaduse muutmiseks, ent sellest üksi ei piisanud tunnetatud vajaduse tekkimiseks tugevdada
riigi valmisolekut ja reageerimisvõimet erinevatele kriisiolukordadele. Kuid
nagu nendib Viola Murd (2021), senist HoS-i muutmisplaani põhjendades,et „ kehtivat hädaolukorra seadust oleme seni
peamiselt rakendanud valmistumise vaates, reaalsete kriiside lahendamise
vajadus on enne Covid-19 epideemiat olnud väike. Üleilmse Covid-19 viiruse
tõttu esile kerkinud kitsaskohad seaduses vajaksid lahendamist.“
Niisiis
mängib Covid-19 kriis - justkui deus ex
machina - olulist rolli poliitilises
protsessis, mis päädib hädaolukorra seaduse muutmise seaduse vastuvõtmisega
Riigikogus 2. juunil 2021 ja
jõustumisega 1. juulil 2021.
Käesolevas
ainetöös püüan analüüsida kõnealuse
seaduse vastuvõtmise asjaolusid, kasutades fookussündmuse, teisisõnu keskse
sündmuse teooria raamistikku. Teooria väidab, et suured katastroofid või
kriisid võivad luua ainulaadseid võimalusi poliitilisteks muudatusteks, eriti
kui need kriisid juhivad avalikku tähelepanu konkreetsetele probleemidele, mis
nõuavad kiiret poliitilist sekkumist.
Fookussündmus
antud kontekstis on Covid-19 pandeemia, üleilmne tervisekriis ning minu
ülesanne siinkohal on näidata, kuidas see sündmus aitas kujundada
seadusandlikku vastust, mis omakorda päädis hädaolukorra seaduse muutmisega.
Tahan analüüsida erinevate aruannete põhjal, kuidas fookussündmuse taustal
tõuseb seaduse muutmise kavatsus päevakorda. Sealjuures ei pööra ma tähelepanu
mitte niivõrd selle seaduse sisule, milleni jõuti (SE 350), vaid püüan kogu
protsessi vaadata läbi fookussündmuse kui käivitava-mõjutava faktori prisma.
Mis on fookussündmus?
USA
poliitikateadlane Thomas A. Birkland defineerib
oma kuulsas 1998. a. artiklis fookussündmust (focusing event) kui ootamatut, suhteliselt
haruldast sündmust, mis on üldiselt kahjulik või toob esile võimalikud
tulevased ohud. See mõjutab teatud spetsiifilist geograafilist piirkonda
või huvigruppi ning on peaaegu samaaegselt teada nii poliitikakujundajatele kui
ka avalikkusele. Fookussündmused võivad kiiresti tõmmata tähelepanu teatud
probleemidele ja põhjustada poliitiliste muudatuste kiirendamist, kuna need
annavad poliitikutele ja huvigruppidele võimaluse esile tõsta teatud teemasid
või nõudmisi, mis muidu võiksid jääda tähelepanuta. Fookussündmused nagu
loodusõnnetused, õnnetused tööstuses või muud suured kriisid toovad sageli
kaasa uute regulatsioonide kehtestamise või olemasolevate poliitikate muutmise
(Birkland 1998).
See
tähendab, et Birkland lähtub defineerimisel neljast kriteeriumist:
1) ootamatu
ja haruldane – et see tõmbaks tähelepanu;
2) kahjulik
või potentsiaalselt kahjulik – et mobiliseerida
poliitilist ja avalikku reaktsiooni;
3) geograafiline
või huvipõhiselt piiritletud – et see resoneeruks
piirkondlikult või grupisiseselt;
4) teadaolev
poliitikakujundajatele ja avalikkusele peaaegu samaaegselt – et tagada ühine
teadlikkus ja reaktsioon. (Birkland 1998; DeLeo jt 2021)
Õigupoolest
on Birkland edasi arendanud John Kingdoni poliitikavoolude teooriat (multiple stream framework; 1984, 2013),
mille kohaselt kujunevad poliitikamuudatused kolme voo – probleemide (problem
stream), lahendusteede (policy sream) ja poliitkonkurentsi (politics stream) -
kokkulangevusel, kui avaneb nn poliitikaaken (policy window). See on metafoor,
mis kirjeldab ajahetke, mil on suurenenud võimalused mõjutada poliitikat või
viia ellu teatud ettepanekuid. See võib avaneda regulaarsete sündmuste, nagu
seaduseelnõude uuendamine, või ootamatute sündmuste, nagu kriisid või
skandaalid, tulemusena. Kui aken avaneb, on poliitika kujundajatel ja
ettepanekute toetajatel võimalus oma ideid aktiivselt edendada. Päevakorda
jõuavad teemad siis, kui juba olemasolevad lahendused saab siduda tunnetuslike
probleemidega. Aga kokkupõimimist ei saa eriti mõjutada strateegilise
käitumisega, see on juhuslik. Poliitikaakna avanedes aga peavad
poliitikaettevõtjad kasutama võimalust oskuslikult, et poliitika suruda institutsionaalsesse
ja otsustuspäevakorda – sest poliitikaaken on lühike ja juhuslik (Kalev jt 2021:94-95;
Kingdon 2014:165-166).
Fookussündmused
on probleemi voo oluline element koos indikaatorite ja tagasisidega.
Indikaatorid on statistika ja muud mõõdud, mis dokumenteerivad probleemi
muutusi. Tagasiside sisaldab informatsiooni, mis saadakse valitsuse
olemasolevate programmide analüüsi tulemusena. Kuid need poliitiliste
probleemide aspektid on sageli tähelepanu tekitamiseks ebapiisavad. Kingdon
väidab, et "probleemid... vajavad
natuke tõuget, et pälvida inimeste tähelepanu valitsuses ja selle ümber".
Tõuked võivad olla fookussündmuse või "kriisi
või katastroofi kujul, mis tõmbab tähelepanu probleemile, võimsa sümboli, mis
kinnistub, või poliitikakujundaja isikliku kogemuse näol" (Kingdon
2003:94-95, DeLeo jt 2021:7).
Seega,
fookussündmus on justkui katalüsaator, mis tõstab esile mõne probleemi,
tehes selle nähtavaks ja aktuaalseks suuremale hulgale poliitikakujundajatele
ja avalikkusele, mis omakorda võib kiirendada poliitikamuutusi või uute
poliitikate vastuvõtmist. Fookussündmused on eriti tõhusad, kui need puudutavad
laiemat avalikkust ja sunnivad valitsust reageerima kiiresti ja tõhusalt.
Birkland
on just selle mõiste ümber ehitanud oma teooria, sest pidas Kingdoni
fookussündmuste definitsiooni on ebatäpseks, jutustavaks ja induktiivseks. Ta
täpsustab kontseptsiooni, et muuta see süstemaatiliseks uurimiseks paremini
hallatavaks, kuid samas kitsamaks kui teised teooriad (Birkland 1998; DeLeo jt
2021). Näiteks eestkoste koalitsiooni raamistik viitab, et nn „välised šokid“
hõlmavad mitte ainult katastroofe, vaid ka teisi sündmuste tüüpe, nagu avaliku
arvamuse muutused või isegi halvenevad sotsiaalmajanduslikud tingimused
(näiteks majanduslangus) (Jones & Jenkins-Smith, 2009; Jenkins-Smith jt,
2017; Nohrstedt, 2009 cit. DeLeo jt 2021). Katkestatud tasakaalu teooria
võimaldab üsna laiaulatuslikku fookussündmuste või eksogeensete šokkide
kontseptualiseerimist (Baumgartner & Jones, 2009), mis hõlmab katastroofe
ning olulisi sotsiaalseid ja poliitilisi arenguid, nagu tähtsad kohtuotsused
(Wood, 2006, cit. DeLeo jt 2021).
Birkland
kirjutas end kuulsaks naftareostuse juhtumit analüüsides (õnnetus Exxon Valdezi
tankeriga Alaska rannikul 1989), mis mobiliseeris laialdased huvigrupid ning
päädis uute looduskaitseregulatsioonide jõustamisega (Birkland 1997). Hiljem
uuris ta 2001. a. 9/11 terrorirünnaku mõju lennuohutusregulatsioonidele ja
orkaani Katrina mõju (2005) ning kõige hilisemalt on kaasanud ka Covid-19
pandeemia (DeLeo jt 2021).
Covid 19 kui fookussündmus - ent mööndustega
2020-2023
kestnud ja WHO andmetel üle 2 miljoni inimelu nõudnud Covid-19 (ametlikult: SARS-Cov-2)
pandeemia oli suurim infektsioonhaiguste pandeemia, mida nüüdisaegsed
põlvkonnad on kogenud. Enamik eksperte olid arvamusel, et maailm polnud
pandeemiaks valmis, ehkki ettevalmistusi selleks tehti. Isegi juhtudel, kui
pandeemiaplaanid olid tehtud, ei leidnud need hiljem kasutamist, tõdeb I.
Lutsar (2023:7).
Esmapilgul
võiks öelda, et Covid-19 oli fookussündmus par excellence selles mõttes, et see
tekitas äkki ja ettehoiatuseta
śokilaadse seisundi, mis puudutas peaasjalikult kõiki ühiskonna kihte
ning kõigutas arusaamu alates inimõigustest (liikumispiirangud), kohustustest
(sundvaktsineerimine) kuni turvatundeni personaalsel ja kollektiivsel tasandil.
Covid-19
pandeemia muutus oluliseks ühiskondlikuks ja poliitiliseks sündmuseks, mis
võimendas olemasolevaid probleeme ja suunas tähelepanu erinevatele valdkondadele,
nagu tervishoid, haridus, ja julgeolek (RiTo, 2021)
Kuid
DeLeo jt (2021; kaasautorite hulgas on ka Birkland ise) leiavad, et kuigi
pandeemia on mõjutanud oluliselt nii meedia kui ka valitsuse päevakorda, ei
oma see paljusid traditsioonilisele fookussündmusele omaseid elemente. Covid-19
arenes aeglaselt ja kestis kaua, mis eristab seda äkilistest katastroofidest
nagu orkaanid või maavärinad. Ühest
küljest see on 'fookussündmus', mis ümber kalibreerib avaliku
poliitika ja kultuurinormid, kuid samas kollektiivne fokuseerimine ei pruugi
piisavalt kiiresti toimuda; teisest küljest, kuigi kriis on avaldanud sügavat
mõju seadusandlikule ja meedia päevakorrale, ei vasta see klassikalisele fookussündmuse
definitsioonile ning seetõttu avaldab see erinevat mõju päevakorra seadmisele
ja poliitiliste lahenduste arengule, mis on tavaliselt iseloomulikud sündmusest
ajendatud poliitikale. Peamised erinevused on:
1) äkilisuse
ja ootamatuse kriteeriumis - Covid-19 arenes aeglaselt, esmalt teatud geograafilistes
piirkondades enne globaalset levikut;
2) geograafilise
piiratuse kriteeriumis - Covid-19 mõjutas kogu maailma, mitte ainult kindlaid
geograafilisi piirkondi; seega on näha eristus traditsioonilistest fookus-
sündmustest, mis mõjutavad spetsiifilisi kogukondi või regioone.
3) teavitamise
ja teadlikkuse kriteeriumis – Covid-19 tekkimisest said poliitikakujundajad ja
teadusringkonnad teada enne üldsust, mis on vastuolus fookussündmuse
tunnusjoonega, kus sündmusest saavad poliitikakujundajad ja avalikkus teada
peaaegu samaaegselt.
Kui
asetame selle teadmise Eesti konteksti, siis tõepoolest on tegemist hiiliva
olukorraga, mis ühel hetkel plahvatab ja kontrolli alt väljub. Mati Raidma: „Pöördehetked algasid juba esimese laine
ajal 2020 kevadel, ja see on kinni inimloomuses. Saaremaal oli kriis, kuid mida tegi Mandri-Eesti? Vaatas
põnevusega, mis seal Saaremaal toimub./.../ See võimalus jäeti kasutamata, et mandril
hakata väga tõsiselt valmistuma, sest tundus, et pole vaja ja asi ei lähe nii kaugele. See
viga oli korduv ja suvel juhtus täpselt samamoodi. Suvel läks rahulikuks, ehk
siis kõik oli läbi. Kõik olid väsinud ja lootus on see, mis igas kriisis elab
oma elu. Ja siis tuli teine laine, mille eest kõik hoiatasid.“ (RiTo 2021).
Klassikaline
fookussündmus Birklandi mõistes on Pärnu metanoolitragöödia 2001. a.
septembris, mille seos Saaremaa koroonasündmustega oli selles, et nii
esimesel kui teisel juhul improviseeriti
võimalikud
lahendused samamoodi ad hoc (VTK, 2021:6). Fookussündmusena (ja minikriisina)
on tõlgendatav ka sügistormi põhjustatud
ulatuslik elektikatkestus Lõuna-Eestis, Põlva- ja Võrumaal, kus kliendid
istusid 72 tundi ilma elektri, kütte ja kanalisatsiooni ning mobiilse sideta,
rivist väljas olid ka tanklad ja ning
suur oht piirkonna haiglale (Mõttus 2019).
Need
olid kogukondlikud śokid, mille järellainetus jõudis poliitika otsustajateni. Sündmus
ise on tegelikult force majeure – sellisel aastaajal ka oodatav -, kuid śoki
tekitas kriisi ohjamine, täpsemalt info nappus, kommunikatsiooni probleem,
sellest johtuv teadmatus ja peataolek (Mõttus 2019a). Õigupoolest algabki VTK
dokument nendinguga, et selles „kirjeldatud probleemid tõid eri asutused välja 2019. aasta oktoobris
Kagu-Eestis asetleidnud tormi ja 2020. aasta COVID-19 kriisi kokkuvõtetes,
samuti hädaolukorra lahendamise plaanide koostamise ja
kriisireguleerimisõppuste järelmitena.“ (VTK, 2021:1)
Kriis kui õppelava
Oma
teoses „Learning of disasters“
(2006) viitab Birkland H. Simonile, kes
väitis juba 1957, et inimesed ja organisatsioonid on piiratult ratsionaalsed (boundedly rational), püüdes teha mõistuspäraseid
otsuseid oma informeerituse ja analüüsivõime piires. Mis ei tähenda, et
inimesed ei saaks oma otsuseid parandada, vaid see hõlmab ka orienteeritust
probleemide lahendamisele ning võimet teha vigu, parandada ja neist õppida.
(Simon via Birkland 2006). Sellele sekundeerib M. Raidma: „Kriiside maailmas tehakse pidevalt vigu ja see on kunst, kuidas
vigadest õppida ja pidevalt oma tegemisi korrigeerida.“ (RiTo, 43/2021).
See tähendab, et kriisid loovad sotsiaalpoliitilisi õppetunde, mille lõppeesmärk
on mõjutada muutusi muutusi mingil käegakatsutaval viisil, kusjuures õigusaktid
ja regulatsioonid on kõige käegakatsutavamad tõendid poliitika muutumisest. Ka
eeldavad kriisid teatud määral poliitiliste osalejate ja institutsioonide
ratsionaalsust. Näiteks võib süsteemi pidada düsfunktsionaalseks, kui see ei
suuda reageerida katastroofidele või kriisidele. Samas võib süsteemi käitumine
olla täiesti ratsionaalne, kui see baseerub viimase katastroofi kordumise
tõenäosusel ja sellega kaasneva võimaliku kahju ulatusel (Birkland, 2006)
Birkland
esitab kuus tähelepanekut , mis aitavad mõista, kuidas fookussündmused
mõjutavad poliitilisi protsesse ja otsustusprotsesside dünaamikat:
1) enamik
poliitikavaldkonna osalisi soovib siiralt lahendada fookussündmuse poolt esile
kerkinud probleeme, kuid lahendused erinevad sõltuvalt osalejate huvidest ja
motiividest – selles peegeldub arusaam, et kõik osalejad on
eesmärgipärased.
2) Mõned
sündmused saavad rohkem tähelepanu kui teised. Katastroofide
ja õnnetuste kahjude ning surmajuhtumite jaotus ei ole statistiliselt tavaline,
vaid näitab pikka „saba“, kus suur hulk suhteliselt väikeseid sündmusi saab
vähe tähelepanu ja mõned suured sündmused saavad palju tähelepanu.
3) Grupi
mobilisatsioon on ajaliselt seotud kindla fokuseeriva sündmusega.
Gruppide või nende esindajate tegevus muutub meedias ja seadusandlikes
kuulamistes sündmusega seoses selgemini nähtavaks
4) Grupi
mobilisatsiooniga kaasneb poliitikaideede arutelu suurenemine.
See hõlmab teooriaid probleemi põhjuste ja võimalike lahenduste kohta, mis on
peamiselt sotsiaalse ja instrumentaalse poliitika õppimise küsimused. Poliitiline
õppimine võib samuti esineda, kuid see on vähem märgatav, kuna see toimub
enamasti organisatsioonide sees.
5) On
olemas seos ideede ja poliitikamuutuste vahel. Eriti on
muutused tõenäolisemad, kui ideed muutuvad sündmuste järel esilekerkivamaks.
Poliitikamuutused võivad toimuda ilma ideedeta, kuid selline poliitikamuutus ei
ole tavaliselt hoolika arutelu tulemus ja seega ei tulene õppimisest; pigem on
see matkimine või kopeerimine ilma õppimiseta.
6) Õppimine
võib aja jooksul hääbuda. Kuigi poliitikamuutus võib
tuleneda sündmusest, võib aeg, mis kulgeb ühe fokuseeriva sündmuse ja teise
vahel, ja nõudmised, mis sel perioodil poliitikakujundajatele esitatakse,
põhjustada olukorra, kus poliitikaprotsessi osalised „unustavad“ õpitud
õppetunnid.
Asetades
selle HoS muutmise seaduse seaduse konteksti, ja tuginedes VTK aruandele, võib
öelda, et Covid-19 tõi esile akuutsed probleemid koos arusaamaga, et muutused kriisiohjes on hädavajalikud ja
senine HoS raamistik jääb ahtaks.
VTK koostasid Siseministeeriumi pääste-
ja kriisireguleerimispoliitika nõunikud ja õigusnõunik kui valdkonna eksperdid
ning kaasatud olid:
Dokumendis
"HOS-i muutmise VTK_EIS-i kooskolastamiseks" mainitakse, et
Hädaolukorra seaduse muutmise väljatöötamiskavatsuse (VTK) koostamisse kaasati
mitmed asutused ja organisatsioonid. VTK koostamise protsessi olid kaasatud
järgmised osapooled:
·
Päästeamet;
·
Politsei ja Piirivalveamet (PPA);
·
Terviseamet;
·
Riigikantselei;
·
Siseministeerium koordineeris VTK
koostamise protsessi, kogudes ja analüüsides tagasisidet erinevatelt
osapooltelt;
·
Sotsiaalministeerium andes sisendi
hädaolukordade sotsiaalsete mõjude ja vajalike sekkumiste osas;
·
Eesti Linnade ja Valdade Liit (ELVL) esindas
kohalike omavalitsuste huve ja pakkus tagasisidet kohalike omavalitsuste valmisoleku
ja vajaduste kohta kriiside lahendamisel. (VTK 2021).
Näeme,
et suuresti teevad HoS muutmise sisu teevad suuresti kriisiohjega igapäevaselt
tegelevad ametkonnad, kes tajuvad
probleeme enne kui poliitikud, laiem avalikkus, keda piltlikult öeldes
kõnetab katkine katus täiel määral alles siis, kui voodi on märg. May (1990,
cit. Birkland 2006) tõdeb, et loodusõnnetuste poliitika on "poliitika ilma
avalikkuseta", kus regulatsioone valitsevad enamjaolt valitsuse tehnilised
eksperdid ja erialased kogukonnad, nagu insenerid ja teadlased. Probleemide kaardistamine
on igapäevane tegevus ja lahenduste väljatöötamine on selle loomulik jätk, aga fookussündmus
loob poliitikaakna, kus lahendused võivad saada poliitilise jõu – sest foon
on õige ja nii poliitikutele kui avalikkusele arusaadav.
HoS muutmise seaduse päevakorralisus
Birkland
(1997) juhib tähelepanu, et pärast seda kui fookussündmus on n-ö. päästikuna
tõstnud teatud küsimused tähelepanu
keskmesse – ametkondlikul, ühiskondlikul, poliitilisel tasandil -, siis järgneb
sellele sageli huvigruppide mobiliseerimine, sest fookussündmus rõhutab olemasoleva poliitika puudujääke või
ebaõnnestumisi. Huvigrupid, kes soovivad muutusi, kasutavad sündmust
võimendusena, et survestada poliitikakujundajaid ja avalikkust tegelema
konkreetsete probleemidega.
HoS
muutmise seaduse puhul saab välja lugeda, et see on sündinud tunnetatud
vajadusest (viide), et on probleem(id), midagi on vaja ette võtta ning seda
teha parimal võimalikul viisil.
VTK
tõi välja mitmed kitsaskohad, nagu a) rollide ja vastutuse ebaselgus valitsuse
ja institutsioonide eri tasandite vahel
kriisijuhtimises; b) kriisiohje koordinatsiooni-mehhanismide valmisoleku
küsitavus; c) ebapiisavad määrused ja regulatsioonid, st osutatakse puudustele
regulatsioonides, mis juhendavad kriitilisi funktsioone nagu kriisijuhtimine
kogukonna tasandil, asutustevaheline koordinatsioon kriiside ajal ja konkreetsed
tegevused (varjumine, ohvritega toimetulek). Samuti nenditi, et
olemasolevad seadused ja juhendid ei
kata piisavalt kõiki kriisijuhtimise aspekte, eriti KOV tasandil ja
mitte-traditsiooniliste kriiside korral, nagu Covid-pandeemia. Ühiskondlikku
valmisolekut ja teadlikkust kriisiolukorras käitumiseks hinnati nõrgaks. VTK
sedastas, et konkreetsete stsenaariumide jaoks (nt massiline evakuatsioon)
puuduvad detailne planeerimine ja õiguslik tugi. (VTK, 2021)
Sellest
lähtuvalt oli seaduse muutmise taga kolm peamist eesmärki:
1) seadusandlik
selgus – et rollid ja vastutus kriisireguleerimises oleks paigas, et juhtimiskorraldus oleks üheselt mõistetav;
2) ühtsed
nõuded kõikidele omavalitsustele - et
paraneks riigi toimepidevus;
3) tõhusam
teavitustöö ja juhiste andmine elanikele.
Nagu
näha, kõnetab iga eesmärk erinevat siht- või huvigruppi: seadusandlik selgus eeskätt ametkondi,
sealhulgas ministeeriume, erinevaid riigiasutusi ja kohalikke omavalitsusi,
teine eesmärk suhtleb otseselt kohaliku omavalitsuse tasandil ning kolmas
läheneb individuaalselt igale elanikule, rõhudes ka kodanikuvastutuse
aspektile.
Sündmuste
järgselt tekivad sageli pinged erinevate huvigruppide vahel, kes püüavad kas
probleemi tähtsust suurendada või vähendada, leiab Birkland (1997). Muutusi
pooldavad grupid püüavad laiendada arutelu ja kaasata laiemat avalikkust, samas
kui status quo'd toetavad grupid püüavad sündmuste mõju ja tähtsust piirata,
pakkudes alternatiivseid seletusi või rõhutades olemasolevate poliitikate
piisavust.
See
tähendab, et huvigruppide mobilisatsiooni indikaatoriks on debatt, mida
võidakse pidada grupisiseselt või avalikult, näiteks meedia vahendusel. Tagasiside
kui hinnang poliitikakujundamise kavatsusele (nagu VTK seda on), kajastab
erinevate osapoolte reaktsioone ning näitab
probleemi tajumist, selle ulatust ja olemust; samuti indikeerib see kaasatuse
astet ja huvi.
HOS
muutmise vajadus peegeldub tagasisides, mis on loetav näiteks Covid-19
pandeemia kirjeldavas analüüsis (Lutsar & Kantar Emor 2023), mis on Terviseameti-poolne
meditsiiniline vaade. Selles sisalduvad kriitilised hinnangud toetavad ülaltoodud seadusemuudatuse eesmärke.
Näiteks tunnistab Terviseameti esindaja,
et „juhtimise seisukohalt oli eriti
kriisi alguses asi hägune – kes mida juhib ja kes lõpuks otsustab ning
missugused otsused kellega tuleb kooskõlastada.“. (Lutsar & Kantar Emor
2023:127)
Talle
sekundeerib Sotsiaalministeeriumi esindaja: „Seal
oli palju juhte, kellel kõigil oli võimekus seda kriisi juhtida. Kuidas kõik
need juhid struktureeritult oma kohad leiavad – see oli selline kõige suurem
selle kevade (2020 – toim.) väljakutse
vahepeal.“ (ibid, 128)
„Kõige suurem väljakutse oli seotud
sellega, et aru saada, kui suur osa ühiskonnast ja organisatsioonidest on
kriisi juhtimisse kaasatud. Oluline on vahet teha olulisel ja mitteolulisel,“
ütles Päästeameti esindaja. (Ibid, 128)
Kõige
lõpuks tõdeb teadusnõukoja esindaja: „Meil
ei olnud alati päris selge, kes seda kriisi juhib. Kas SoM
(Sotsiaalministeerium – toim.) või Terviseamet või teadusnõukoda või siis
valitsus või Riigikantselei või PPA?“ (Ibid, 128)
Aruanne
sedastab, et kehtivast hädaolukorra seadusest tulenevalt oli justkui iseenesest-mõistetavalt
kriisijuhiks Terviseamet, sest kriis tundus esialgu olevat tervishoiukriis.
Seega esmane koormus, vastutus ja teiste asutuste ootused langesid
Terviseametile, ilma et Terviseamet olnuks valmis sellises mastaabis kriisi juhtimiseks.
Üsna ruttu sai aga selgeks, et koroonapandeemia ei ole üksnes tervishoiukriis,
vaid valdkonnaülene kriis, mis puudutab kõiki osapooli. Retrospektiivselt
hinnati, et kui see arusaam tekkis, oleks pidanud kriisi-juhtimise tooma
kõrgemale tasandile – Riigikantseleisse, mitte jätma Terviseametit juhtima
kogu ühiskonda puudutavat kriisi, sest „enamasti
need kriisid ei ole sellised laboritingimus-tes. Need ei ole ühe ametkonna
piirides, nad lähevad ametkonna piiridest välja ja see oli defineerimise
küsimus. Nüüd on astutud samme sinnapoole, et Riigikantselei võtaks selle suure
laialdase kriisijuhtimise enda peale.“ (Terviseameti kriisistaabi esindaja,
Ibid, 128)
Seega
ilmnesid tagasisidest tõsiasjad, et kriis on ootamatu ja nõuab paindlikkust,
ükski kriis ei arene isolatsioonis, st eeldab laiapõhjalist koostööd, ning ta vajab juhtimisselgust (Ibid, 131).
Huvigruppide
vahelised pinged, mille tekkimisele Birkland viitab – kuivõrd poliitilised
muutused on alles päevakorras -, on märgatavad poliitilises debatis, mida
peetakse juba Riigikogu tasandil, kui HoS
muutmise seaduseelnõu (SE350) on lugemisel. Erimeelsuste teke
on Birklandi teooria kontekstis
tüüpiline, sest osapooled püüavad mõjutada poliitika kujundamist oma huvide ja
väärtuste kohaselt. Valitsus nägi vajadust süsteemi tsentraliseerimiseks ja
efektiivsuse tõstmiseks, samas kui opositsiooni (EKRE, Isamaa) murekohad olidki
seotud tsentraliseerimise, rollide selguse ning põhiseaduslikkusega. Lõppkokkuvõttes
opositsioon seaduseelnõud ei toetanudki, aga see võeti koalitsiooni häältega
siiski vastu kolmandal lugemisel 02.06.2021. EKRE esindaja Leo Kunnas selgitas,
et algfaasis oli opositsiooni toetus täielikult olemas, pidades positiivseks,
et a) seadusega luuakse riigi tegevusvaru, mida 30 aasta jooksul ei ole tehtud,
ja b) vastutus elanikkonna ulatusliku evakuatsiooni eest läheb PPA-t Päästeametile,
mis tegeleb elanikkonna kaitsega ja
regionaalse kriisohjega. Läbi
läks üks muudatusettepanek (16-st esitatust), mis lükkas tagasi esialgse plaani
anda Päästeametile evakuatsiooni korral täispolitseilised
volitused, k.a. isikute kinnipidamine, milliseid see institutsioon ei vaja.
(Kunnas 2021)
EKRE
põhiprobleem oli siiski kriisijuhtimise küsimus. Kriisireguleerimist juhtis HOS
järgi siseministeerium, ent see roll anti Riigikantseleile, kellest tehti
sisuliselt ministeeriumilaadne struktuur. EKRE põhjendas vastuseisu
konservatiivse vaatega, mis vastustab toimiva süsteemi lõhkumiset;
siseministeerium sai hakkama, kuid et loodi uus struktuur Riigikantselei
alluvuses, see tundus ebaloogiline. Ka Isamaa fraktsioon oli kriitiline
Riigikantselei kriisijuhtimise ja -ettevalmistamise võime suhtes võrreldes
Siseministeeriumiga, eriti seoses vastutuse ja pädevuse määratlemisega
kriisiolukordades. (Ibid.)
Ka
nähti probleemi lauses: „Riigi
kriisireguleerimispoliitika väljatöötamist ja selle elluviimist juhib vabariigi
valitsus.“ (SE350) EKRE sõnul ei saavat vabariigi valitsus kui kollektiivne
organ kriise juhtida. Seda saab teha peaminister. Nõnda kirjutati vastutuse
puudumine justkui sisse. Kunnas: „Peastaap ei juhi kaitseväge, vaid kaitseväe
juhataja ja peastaap on tema tööorgan. Seega, peaminister juhib kriisi või siis
peaministri poolt delegeeritud minister, valitsus on tema tööorgan. See
ettepanek läbi ei läinud.“ (Ibid.)
Järgmine
suur probleem, mida EKRE rõhutas, seisnes võimaluses tavaolukorras saab teatud
HoSi sätteid rakendada, kuna eelnõuga laiendati HoS-i ka riigi julgeolekut ja
põhiseaduslikku korda ähvardavaks ohuks valmistumisel. Nii ei peaks olema, sest
meil on selleks eriolukorrad: hädaolukord, eriolukord, erakorraline seisukord
ja sõjaseisukord. Need on olukorrad, kus inimeste põhiõigusi ja vabadusi võib
piirata. See ei saa aga toimuda rahuajal permanentselt seaduslikul alusel.
(Ibid.)
Need
näited illustreerivad Birklandi väidet, et arutelu lõpufaasis võivad status quo'd toetavad grupid hakata rõhutama olemasolevate poliitikate piisavust.
Kokkuvõtteks
Käesolevas
ainetöös vaatlesin hädaolukorra seaduse muutmise seaduse vastuvõtmise asjaolusid
Thomas A. Birklandi fookussündmuste ja päevakorda seadmise analüütilises
raamistikus. Peamise fookussündmusena käsitlesin Covid-19 pandeemiat, mis
põhjustas üleilmse tervisekriisi. Kuigi rangelt võttes ei vastanud see Birklandi
poolt välja pakutud fookussündmuse kriteeriumidele, mida teevad näiteks alati
ootamatud inimtekkelised või looduslikud katastroofid, siis ometi oli see tähelepanu nõudev ja juhtiv
sündmus, mille taustal avanes nn poliitikaaken, et korrigeerida
probleemseid ja juurutada uusi
lahendusi. See tähendab, et just fookussündmus oma erakordsuses võib kätte
näidata või võimendada probleeme,
mobiliseerida gruppe ja ressursse (poliitiline tahe) ning kiirendada
poliitika-kujundamise protsessi. 2021. a. hädaolukorra seaduse muutmise seadus
on fookussündmuse tuules sündinud kriisiaja „laps“.
* * *
Allikad:
·
Birkland,
T. A. (1998) Focusing Events,
Mobilization, and Agenda Setting. Cambridge University Press. DOI:
10.1017/S0143814X98000038
·
Birkland,
T. (2006). Lessons of Disaster
([edition unavailable]). Georgetown University Press. https://www.perlego.com/book/949439
·
Birkland,
T. (2019). An Introduction to the Policy
Process (5th ed.). Routledge. https://www.perlego.com/book/2193875
·
DeLeo,
R.A., Taylor, K.,Crow, D.A. & Birkland, T.A. (2021). During Disaster: Refining the Concept of Focusing Events to Better
Explain Long-Duration Crises. International Review of Public Policy [Online],
https://doi.org/10.4000/irpp.1868
·
Hindre,
M. (2019, 28. okt) . Torm näitas, et riik pole
kriisideks veel valmis. ERR. https://www.err.ee/996779/torm-naitas-et-riik-pole-kriisideks-veel-valmis
·
Hädaolukorra
seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus. https://www.riigiteataja.ee/akt/118062021001
·
Hädaolukorra
seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus 350 SE. https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/83ceef99-af26-46d5-a2cf-90b91032d02e/hadaolukorra-seaduse-muutmise-ja-sellega-seonduvalt-teiste-seaduste-muutmise-seadus
·
Kalev,
L. & Sootla, G. (2021). Avalik
poliitika II. Avaliku poliitika disain. Tallinn: TLÜ Kirjastus.
·
Kingdon,
J.W. (2014). Agendas, Alternatives and Public
Policies. Second
Edition. Edinburgh: Pearson Education Limited.
·
Kriisireguleerimise
poliitika ülevaade 2021. Siseministeerium. https://www.siseministeerium.ee/tegevusvaldkonnad/kindel-sisejulgeolek/kriisivalmidus
·
Kunnas,
L. (2021, 02. juuni). Veebisaade „Fookuses“ https://www.facebook.com/watch/?v=759149441428091
·
Lutsar,
I & Kantar Emor (2023). Covid-19 pandeemia kirjeldav analüüs ja õppetunnid.
Terviseamet.
·
Murd,
V. (2021, 12.veebr). Miks vajab hädaolukorra seadus muutmist? Siseministeeriumi
siseturvalisuse blogi. https://siseturvalisus.wordpress.com/2021/02/12/viola-murd-miks-vajab-hadaolukorra-seadus-muutmist/2/
·
Mõttus,
M. (2019, 03. nov.). "AK. Nädal": millised olid äsjase elektrikriisi
õppetunnid?. ERR. https://www.err.ee/999164/ak-nadal-millised-olid-asjase-elektrikriisi-oppetunnid
·
Mõttus,
M. (2019, 06. nov.). Ttormist, infost ja info jagamisest.ERR. https://www.err.ee/1000041/mirjam-mottus-tormist-infost-ja-info-jagamisest
·
Riigikogu
Toimetised (2021). Koroonakriisi tuhat nägu. Nr. 43. https://rito.riigikogu.ee/wordpress/wp-content/uploads/2021/06/RiTo-43.pdf
·
Riigikontroll
(2018, 19. juuni). Riigi tegevus sisejulgeolekutohustavateks hädaolukordadeks
valmistumisel (aruande kokkuvõte).
Kättesaadav: https://www.riigikontroll.ee/DesktopModules/DigiDetail/FileDownloader.aspx?AuditId=2467&FileId=14244
·
Seaduseelnõu
SE350 lugemise stenogrammid. https://stenogrammid.riigikogu.ee/202105191400#PKP-627307
·
Siseministeerium
(2021, 19.jaanuar). Hädaolukorra seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise
kavatsus. Kättesaadav: https://eelnoud.valitsus.ee/main
