SISSEKANNE # 195
SISSEJUHATUS
2017. aastal teostus kaua plaanitud ja viimistletud haldusreform, mis jääb kahtlemata olulise verstapostina Eesti ajalukku. Nagu oma arutluses märgib A. Mikli, olnuks haldusreformiga hakkamasaamise puhul eufooriat ilmselt veider oodata, kuna paljud inimesed ja institutsioonid peavad uue olukorraga kohanema ning elu paremaks muutmisel reformiga loodud potentsiaali üles leidma. A. Mikli tõdeb: „Ehkki 2017. aasta haldusreformi ei saa võtta kui sihtpunkti jõudmist, tuleb ainuüksi omavalitsuste arvu muutusi, millest enamik toimus vabatahtlikult, pidada õnnestumiseks. Haldusreformi taha võime märkida nüüd linnukese „tehtud“, kuid „plussi“ saame panna alles siis, kui loodud eeldused suudetakse reformi eesmärgil toimima saada.“ (Mikli, 2017: 593)
Käesolev essee lähtub teemapüstitusest, mis seisab 2019. aastal Tallinna Ülikoolis koostatud lõppraportis „Peamised väljakutsed ja poliitikasoovitused kohaliku omavalitsuse ja regionaaltasandi arengus“ ja sedastab: suuremad omavalitsused loovad paremad eeldused volikogu, valitsuse ja administratsiooni rollide eristumiseks ja teineteise täiendamiseks nii nagu Eesti omavalitsuse institutsionaalsete suhtemustrid eeldavad, kuid vajalik on nende rollide ja suhete järjepidev analüüs ja edasiarendamine (Kattai jt 2019: 25, 49).
2015-2016. aastal riigihalduse ministriportfelli kandnud Arto Aas on öelnud, et haldusreformi visioon oli: tugevate ja võimekate omavalitsuste roll Eesti riigikorralduses peab kasvama (Aas, 2017: 615). See visioon, mis väljaöelduna on selge ja üheselt mõistetav, sisaldab tervet kompleksi kohustusi ja ülesandeid, mida sätestavad ja reguleerivad seadused ning samuti probleeme, vaidlusi, mõttekohti, mille lahendamine on terve ühiskonna pärusmaa. Sest riik on tema kodanikud, ei muud, ning riigihaldus nende kodanike enesekorralduse viis. Haldamise märksõnadeks on koostöö, efektiivsus, kindlad suhtemustrid ja kommunikatsioon – komponendid, mis toimivad vastastikku mõjutades. See protsess ei tohiks aga luua lisabürokraatiat, vaid tagada omavalitsused, millel on tugev tulubaas ning mis suudaksid käituda terviklike majandusüksustena - garanteerimaks, et omavalitsusel on piisav võimekus oma tegevust strateegiliselt kavandada ja juhtida ning omavalitsus on tugev ja jätkusuutlik (Metsoja, 2016).
Ehk siis: suurematel omavalitsustel on paremad eeldused nii tõhusamaks toimimiseks kui selgemate rollijaotuste väljajoonistumiseks volikogu, valitsuse ja administratsiooni tasandil ning seda püüab käesolev essee analüüsida.
TAUST
Haldusreformist ei saa üle ega ümber. Kõik regionaalministrid või valdkonna eest vastutavad siseministrid alates 1990ndate teisest poolest on välja töötanud ja esitanud kavasid kohalike omavalitsustega seotud valdkonna reformimiseks. Varasemalt on tuntumad näiteks Harri Õunapuu ja Siim-Valmar Kiisleri kava (vt lähemalt Kaldmäe, 2017: 323-344). Ehkki need ei teostunud, hoiti nende üle arutledes teemat muutuste vajalikkusest aktuaalsena ning kasvatada ühiskondlikku teadlikkust ja valmisolekut reformi läbiviimise vajadusele (Haldusreform, kuupäev puudub).
Haldusreform tõukus eeskätt mitmest murettekitavast asjaolust, mis pikemas perspektiivis muutsid reformi ühel või teisel kujul vältimatuks. Esiteks tulid mängud demograafilised trendid. Pooltes kohalikes omavalitsustes elas reformi eelselt vähem kui 2000 elanikku, üle 80% neist olid väiksemad kui 5000 elanikku. Rahvastiku vananemine suurendas järjest enam eriti sotsiaalvaldkonna teenuste osutamise vajadust, samal ajal kui eriti just väiksemates ja maalistes omavalitsustes tööealise elanikkonna osakaal kahanes. Aastaks 2030 oleks Statistikaameti rahvastikuprognoosi kohaselt mõnedes keskustest kaugemal paiknevates ääremaalistes või ääremaastumise riskiga omavalitsustes elanike arv vähenenud kuni 38% ja eakate osakaal suurenenud 22%-lt 28%-ni (Statistikaamet, Eesti rahvastikuprognoos 2040; Haldusreform, kuupäev puudub).
Teiseks märksõnaks oli ülesannete täitmise suutlikkus. Kohalike omavalitsuste võimekus avalikke teenuseid piisaval tasemel osutada oli ebaühtlane ning sageli mittepiisav. Õiguskantsleri raportite kohaselt ei suutnud paljud väiksemad omavalitsused tagada inimeste põhiõiguste kaitset, eriti sotsiaalabi osutamisel. (Haldusreform, kuupäev puudub).
Kolmandaks asjaoluks oli mastaabiefekt. Eeldati rahvusvahelistele kogemustele tuginedes, et avalike teenuste kulu väheneb teenuste osutamise mahu suurenedes – milles mastaabiefekt seisnebki. Rahandusministeeriumi läbi viidud analüüsi põhjal esines Eesti omavalitsustes mitmeid negatiivseid tendentse, mis viitasid mastaabiefekti potentsiaalile ühinemisel:
· väikese elaniku arvuga omavalitsus peab samuti täitma kõiki seadustest tulenevaid ülesandeid, mistõttu aga suurenes KOV töötajate osakaal 1000 elaniku kohta kui suurema elanike arvuga valdades-linnades. väikestes KOVides (kuni 1000 elanikku) oli administratsiooni töötajate arv 1000 elaniku kohta enam kui 2 korda suurem kui 5000 elanikuga omavalitsuses.
· Tulenevalt väikese KOVi töötajate arvu kõrgest suhtarvust 1000 elaniku kohta ei suudetud maksta oma töötajatele konkurentsivõimelist palka. Näiteks 1000 elanikuga omavalitsuse ja 5000 elanikuga KOVi sama tööd tegeva töötaja kuupalga vahe oli kuni 1,5 kordne. Kui võrrelda väikest ja 5000 elanikuga omavalitsust, siis sama tööd tegeval inimesel oli väikeses KOVis sisuliselt poole koormusega töö ja maksti kolmveerand koha koormusele vastavat palka.
· Väikestes omavalitsustes oli suur juhtimis- ja tugiteenuste kulude osakaal põhitegevuse kuludes, mis tähendas vähem raha elanikele teenuste osutamiseks ja investeeringuteks. Näiteks 1000 elanikuga omavalitsuses oli tugiteenuste tööjõukulude osakaal põhitegevuse kuludest keskmiselt 4,2%, langedes 5000 elanikuga KOVides keskmiselt 2,7%-le.
· Väikeste omavalitsuste töötajate kohustus tegeleda väga paljude erinevate ülesannetega ning vähene juhtumite arv ei võimalda spetsialiseerumist ning piisavalt head kompetentsi ülesannete täitmiseks.
· Väikeste omavalitsuste investeerimisvõimekus on ebapiisav taristu pidevaks korrashoiuks.
Neljandaks faktoriks on kohalik demokraatia. Kohalike valimiste tulemused eri suurusega omavalitsustes on näidanud, et väiksema elanike arvuga linnades ja valdades on volikokku pääsevate nimekirjade mitmekesisus reeglina piiratud ning on oht kitsa grupi pikaaegseks ainuvõimuks ilma tõsise opositsioonita. Proportsionaalse valimissüsteemi hea toimimine ja Eesti omavalitsuskorraldusele omane volikogu-valitsuse tasakaal nõuab vähemalt 3000-3500 elanikku. (Haldusreform, kuupäev puudub).
Haldusreformi eesmärk oli toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Seega omavalitsusele pandi suurem roll ühiskonnaelu korraldamisel, mis tähendas võimekust, otsustusõigust ja vastutust iseseisvalt ja tõhusalt korraldada kohalikku elu; parendada ühtlasi strateegilist juhtimist ja tõhusamalt ära kasutada kohalikku arengupotentsiaali. See omakorda võib tekitada soodsa´pinnase regionaalarengu tasakaalustamiseks ning konkurentsis püsimises (Haldusreform, kuupäev puudub).
Haldusreformi järgsed uued ühinenud omavalitsused koos uute väljakutsetega, kuid seadusega sätestatud kohustustega, on see taustsüsteem, milles me kõik peame opereerima.
PROBLEEM?
Suuremad omavalitsused on seega ühiskondlik-poliitiliselt ja majanduslikult õigustatud, sest mastaabiefekti ära kasutades eeldatakse neilt kompetentsi ja võimekuse kasvu, mis elanikele tähendab eeskätt kvaliteetsete avalike teenuste tõhusat ja kestvat kättesaadavust. Kuid siin on oluline arvesse võtta ka KOV institutsioonide rolli, nende võimekust, kuna ainuüksi KOVi füüsilised parameetrid ei taga iseenesest mingit võimekust per se.
Kattai (2018) järgi peegelduvad tugeva kohaliku omavalitsuse iseloomujooned KOV Harta ja põhiseadusega paika pandud autonoomias, mis oma pädevustes on sõltumatu riigi keskvõimust. Sellele lisaks:
· reguleerib tegevust raamseadusena KOKS (KOV korraldamise seadus), ent detailid määratakse kohalike õigusaktidega.
· kesksel kohal on KOV sisene kontroll, riiklik järelevalve on piiratud;
· KOV ise saab kujundada oma tulusid, toetused üldotstarbelistena;
· volikogul suur poliitika kujundamise ja strateegia seadmise roll lähtudes oma mandaadist;
· KOV otsustab ise oma sisestruktuuri, kuidas parimal viisil ülesandeid täita; täidab vähesel määral riiklikke ülesandeid;
· samas, kesk- ja kohaliku võimu partnerlus.
Probleem – nagu siinkirjutaja seda näeb – on KOV institutsionaalne võimekus ja pädevus muutunud oludes, kus mastaabid ja ressursid on laienenud, ent ka vastutus ja väljakutsed on kasvanud. Eriti keeruline võib olla võimekuse suurendamine juhul, kus haldusreformiga on kokku traageldatud ajalooliselt tugeva lokaalse identiteediga piirkonnad, nagu näiteks Põhja-Pärnumaa vallas omavahel tõmbekeskustena konkureerivad Pärnu-Jaagupi ja Vändra. Või Rõuge vallas, kus üheskoos tegutsedes peavad elujõulisena püsima nii põlise Võrumaa identiteediga Rõuge kui Setomaa pärandit kandev Misso piirkond. Kuidas saavutada huvide tasakaal, nõnda et tekki ei kisuta oma nurka, vaid laotub kõigile võrdselt, on suur küsimus. Lahendus võib olla juhtimise ja administreerimisvõimekuse parendamises, mis on üks haldusreformi teostamise baasülesanne.
ROLLID OMAVALITSUSES
Volikogu roll seisneb poliitika kujundamises, strateegiliste sihtide seadmises (strateegiad ja planeerimine) ning õiguskeskkonna kujundamises (KOV tegevuste reguleerimine, elanikele suunatud regulatsioonid). KOKS § 22 lõige 1 seab volikogu ainupädevuseks kehtestada, otsustada, kinnitada ja valida, ühesõnaga luua keskkond ja teha olulisi otsusi. Volikogust lähtuvad ka valla- või linnavalitsuse volitused. Valitsus ise on poliitiline organ (st volikogu nimetab ja võib igal ajal muuta koosseisu) ning on volikogu ees aruandekohustuslik. KOKS § 30 lg 1 järgi lahendab ja korraldab valitsus kohaliku elu küsimused volikogu poolt otsustatud ulatuses (Kattai, 2018; KOKS).
Seega realiseerib volikogu oma soove valitsuse kaudu, mis eeldab vastastikku tihedat koostööd. Volikogul on (poliitiline) mandaat, kuid suhteliselt vähe võimalusi seda praktiliselt realiseerida. Seevastu valitsusel (vallavanemal/linnapeal) ei ole otsemandaati, kuid on tugev administratiivvõim. Administratsiooni, st valla ametnike roll on aga praktiliste ülesannete täitmine ning teabe edastamine ja nõu andmine volikogu ja valitsuse liikmetele.
HALDUSREFORM KUI JUHTIMISREFORM?
Kattai jt (2019: 19) märgivad, et kohalike omavalitsuste ühinemised nn mikrotasandil, omavalitsuste sisevaates, on peamiselt juhtimisreform, kuna see eeldab ühelt poolt uue organisatsioonikultuuri ja valitsemispraktikate loomist, teisalt on see võimalus kujundada uut tüüpi ja muutunud vajadustele. Iga reform on olemuslikult ambivalentne – tihti valulik ja üldjuhul vajalik. Nagu mõjuanalüüsid lasevad eeldada, suuremas omavalitsuses:
a) suureneb volikogu strateegilise arengu kavandamise roll ja poliitika kujundamise
võimekus, volikogukomisjonide ja fraktsioonide roll volikogu töös kasvab märkimisväärselt;
b) eristuvad selgemalt (volikogu) poliitilised ja (valitsuse) administratiivsed rollid, sh usaldatakse ametnike professionaalset ettevalmistustööd;
c) toimub märkimisväärne teenistujate spetsialiseerumine;
d) suureneb bürokraatlik asjaajamine;
e) võrdsustuvad elanike ja huvirühmade võimalused anda sisendeid valitsemisprotsessi (selged ja kõigile ühesugused reeglid) (Kattai jt, 2019:19-20)
Enne haldusreformi olid Eestis ülekaalus alla 2000 elanikuga omavalitsused, kus töötas keskmiselt 9 teenistujat. See tähendas olukorda, mis asetas väikese omavalitsuse teenistuja avaliku teenuse osutajana sageli kahvlisse, kuna tal lasus üks või teine kohustus, mille täitmiseks puudus vajalik kompetents või ajaline ressurss. Sel puhul oli teenistujatel valdkonniti keeruline spetsialiseeruda või meeskondi moodustada, pigem oldi tegevad üksinda ja mitmes valdkonnas (Kattai jt, 2019: 20). Seega kannatas nii teenistuja ise (töökoormus, mittevastav palk) kui ka selle omavalitsusüksuse elanik, kes sai madalama kvaliteediga teenust (nt pikemad tähtajad) kui elanik suuremas omavalitsuses.
Suurema elanike arvuga omavalitsustes on teenistujaid märksa enam, mis omakorda võimaldab avalikke teenuseid nendes laiemas skaalas ja enamatele sihtrühmadele pakkuda. Kui keskmiselt oli kohalikus omavalitsuses 1000 elaniku kohta teenistujaid 3,9, siis alla 2000 elanikuga omavalitsustes on vastav näitaja ligi 2 korda kõrgem – 7,7. Seega oli kohalike omavalitsuste teenistujate arendamise kontekstis paradoksaalne olukord, kus kõige väiksemate elanike arvudega omavalitsustes peab üks teenistuja suutma katta väga erinevaid valdkondi, mis nõuavad samas ka erinevaid kompetentse. Teisalt on just kõige väiksema elanike arvuga omavalitsustes ühe elaniku kohta suhteliselt kõige rohkem teenistujaid ehk võiks eeldada, et tööaega oma teenistusülesannetega toimetulekuks on pigem palju (Kattai jt, 2019: 20).
Rahandusministeeriumi poolt tellitud haldusreformi käigus toimunud teenistuskohtade muutuse raport (2019) näitab selget vähenemise tendentsi: KOV üksuste koosseisud vähenenud 335,4 töö- või ametikoha võrra (3761,6 teenistuskohalt 3426,2 teenistuskohale), mis teeb vähenemise suuruseks 9%. Nii arvuliselt kui protsentuaalselt on kõige suurem vähenemine toimunud linnapeade ja vallavanemate osas (sh abilinnapead ja abivallavanemad), kelle koguarv on vähenenud 148 võrra ehk üle poole (-53%) ning linnaja vallasekretäride osas, kelle koguarv on vähenenud 134 võrra (-72%). Arvuliselt kolmas suurim vähenemine on toimunud raamatupidajate osas, 92 võrra, mis aga raamatupidajate oluliselt suurema koguarvu tõttu on protsentuaalselt väiksem (-23%) (Rahandusministeerium, 2019: 3,4)
Kõige suurem (arvuliselt) on teenistuskohtade arvu kasv olnud osakonnajuhatajate (+51), sotsiaalvaldkonna (36) ning halduse ja varade valdkonna (32) teenistujate seas. Protsentuaalselt on kõige enam suurenenud teede ja transpordi ning samuti halduse ja varade valdkonna teenistuskohtade arv. Märkimisväärselt on muutunud ka teenistujate keskmine koguarv omavalitsuses: kui enne ühinemist oli omavalitsuses keskmiselt 20 teenistujat, siis peale ühinemist on see enam kui kolmekordne – 67,2 teenistujat keskmiselt omavalitsuse kohta. Mediaankeskmised näitajad (st millest nii vähema kui enama ametnike arvuga omavalitsusi oli samapalju) olid vastavalt 15,2 teenistujat omavalitsuse kohta enne ühinemist ja 54 teenistujat omavalitsuse kohta peale ühinemist (Rahandusministeerium, 2019: 4).
Raport sedastab, et vähenemine on toimunud juhtimise tasandil (vallavanemad, linnapead, abilinnapead ja –vallavanemad, osakonnajuhid), kuid näiteks kantseleiametnike hulgas võib näha nii vähenemist (valla- ja linnasekretärid) kui tõusu (juristid, kommunikatsioon, infotehnoloogia). Suurenenud on teenistujate arv sotsiaalvaldkonnas (eriti lastekaitsetöötajate arv) ja veidi ka kultuuri ja haiduse valdkonnas (Rahandusministeerium, 2019: 5-8). Siinkirjutaja arvates näitab see seda, kuidas reformijärgselt on toimunud olukorra ümberhindamine, vajaduste kaardistamine ja vastavalt hinnangule ressursside jaotamine. Vähenenud omavalitsuste arv eeldab ka vähem juhte, samuti võib finantse hallata, sh raamatupidamisteenust korraldada konsolideeritult. Kuid näiteks sotsiaalvaldkonnas vms valdkonnas, millel on kohalike elanikega otsene ja isiklik kokkupuude, tuleb endiselt lähtuda subsidiaarsuse põhimõttest, st teenuse pakkumist võimalikult madalal tasandil. Ka infotehnoloogia valdkonnas suurenenud teenistujate arv on seletatav omavalitsuste sooviga kasvatada sellealast võimekust, mis summa summarum tõstab üldist konkurentsi- ja kompetentsivõimekust. Samuti võib seda öelda näiteks juristide kohta.
MIDA JÄRELDADA?
Üldiselt võib tähendada, et haldusreformi positiivne järelm on, et vähem on rohkem, aga üksnes tingimusel kui lähtutakse ratsionaalsusest ja toimub kvalitatiivne tõus. Siinkirjutaja on nõus Kattai jt (2019: 24) järeldusega, et omavalitsuste teenistujate arv ühinemiseelse ajaga võrreldes perspektiivis väheneb peamiselt administratiivsete tugifunktsioonide konsolideerimise arvelt. Samas kui erinevate valdkondade spetsialiseeritud funktsioonid eristuvad selgemalt ning kujundatakse uued ja tagatakse valdkondlikud kompetentsid uute töötajate töölevõtmisega. Varasemate väikevaldade elanikud saavad ligipääsu uutele, varem katmata, teenustele. Sealjuures võib teatud tugi- ja arvestusteenused delegeerida üles (erasektor, omavalitsuste koostöötasand), kui selles avaldub oluline mastaabiefekt või parem teenuse osutamise kvaliteet.
Kuivõrd ühinenud omavalitsuses on volikogu ja valitsuse rollid poliitika kujundamises paremini tasakaalustatud tänu volikogu komisjonide ja fraktsioonide strateegilise rolli suurenemisele ning poliitiliste otsuste täidesaatva vastutuste delegeerimisele valitsuse liikmetele ja ametnikele, siis suureneb ka volikogude jõudlus: tõenäoliselt otsustatakse rohkem küsimusi ning keerukamad neist töötatakse senisest põhjalikumalt läbi (Kattai jt, 2019: 25). Tulemuseks on loomulikult juhtimisvigade kahanemine ja läbimõeldumad strateegiad. Suuremad omavalitsused nõuavad ka rohkem konsensuslikku arutlevat ehk kaasavamat otsustamisstiili
Ja, last but not least, ühinemiste tulemusena tulid paremini esile kohaliku omavalitsuse volikogu ja valitsuse suhtemustri eripära tugevad küljed. See on suurte volitustega ja poliitikakujundamise rollile keskendunud volikogu ja ulatusliku autonoomiaga, kuid poliitiliselt tõhusalt kontrollitava valitsuse, institutsionaalne tasakaal. Ühinenud omavalitsuses moodustuvad stabiilsete mustritega mitmeparteilised (nimekirjalised) ja poliitiliselt tasakaalustatud volikogud ning kaovad nii ühe nimekirja poliitiline monopol kui nimekirjade liigne killustatus ja ebastabiilsus (Kattai jt., 2019: 25)
* * *
ALLIKAD JA VIITED
· Aas, A. (2017). Mis haldusreformis õnnestus, mis jäi tegemata. Haldusreform 2017. Artiklikogumik: otsused, taustad, elluviimine. (toim. S. Valner). Loetud https://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2018/07/haldusreform-2017.pdf
· Kaldmäe, M. (2017). Eesti haldusterritoriaalse korralduse ümberkujundamise
kavad 1989-2005. Haldusreform 2017. Artiklikogumik: otsused, taustad, elluviimine. (toim. S. Valner). Loetud https://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2018/07/haldusreform-2017.pdf
· Kattai, K. (2018, 02.05). Volikogu roll kohalikus valitsemises. Infopäev-koolitus Rapla maakonna kohalike omavalitsuste volikogude ja valitsuste liikmetele. Loetud https://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2018/06/kov_volikogu_roll.pdf
· Kattai, K., Lääne, S., Noorkõiv, R., Sepp, V., Sootla, G., & Lõhmus, M. (2019). Peamised väljakutsed ja poliitikasoovitused kohaliku omavalitsuse ja regionaaltasandi arengus. Analüüsi lõpparuanne. Tallinna Ülikool. Loetud: https://www.riigikogu.ee/wpcms/wp-content/uploads/2014/11/L%C3%B5ppraport_V%C3%A4ljakutsed-ja-soovitused-KOV-ja-regionaalarengus_31.01.2019.pdf
· Kohaliku omavalitsuse korraldamise seadus (KOKS). Loetud: https://www.riigiteataja.ee/akt/123022023005
· Metsoja, A. (2016, 13.02). Vajame omavalitsusi, mis suudaks käituda terviklike majandusüksustena. Pärnu Postimees. Loetud https://epl.delfi.ee/artikkel/73675715/andres-metsaoja-vajame-omavalitsusi-mis-suudaks-kaituda-terviklike-majandusuksustena.
· Mikli, A. (2017). 2017. aasta haldusreformi õppetunnid. Haldusreform 2017. Artiklikogumik: otsused, taustad, elluviimine. (toim. S. Valner). Loetud https://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2018/07/haldusreform-2017.pdf
· Rahandusministeerium (2019). Haldusreformi käigus toimunud kohaliku omavalitsuse ametiasutuste teenistuskohtade muutused. Loetud https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2020/02/Ametikohtade-muutus-reform.pdf.
· Rahandusministeerium. (kuupäev puudub). Haldusreform. Allikas: https://haldusreform.fin.ee/
Kommentaare ei ole:
Postita kommentaar