Avaliku juhtimise seminariülesanded. BÜROKRAATIA IDEAALTÜÜBID ORGANISATSIOONIS. HÜBRIIDSUS AVALIKUS JUHTIMISES

 SISSEKANNE # 177

Seminariülesanne nr. 1: bürokraatia ideaaltüübid organisatsioonis

 

Ülesanne põhineb A. Sturdy, C. Wrighti ja N. Wylie artiklil (2016), mis kirjeldab bürokraatia ideaaltüüpe organisatsioonis ning analüüsida lühidalt, mil määral on need esindatud vaadeldavas näites. Valisin analüüsiks Eesti Raamatukoguvõrgu Konsortsiumi näite (Estonian Library Network, ELNET).

Autorid toovad välja kolm bürokraatia mudelit organisatsioonides. Ratsionaalse bürokraatia (RBO) tunnuseks on tsentraliseeritus, range struktuursus, impersonaalsus ja hierarhilisus. Ratsionaalsus tähendab formaalsust, reegleid, regulatsioone. Max Weberi järgi on see ideaalne bürokraatia tüüp, see on klassikaline bürokraatia vorm.

Postbürokraatliku organisatsiooni (PBO) tunnuseks on paindlikkus, pühendumus, koostöö, suhtlemine, usaldus, detsentraliseeritum ja individuaalsem lähenemine.

Uusbürokraatlik (NBO) organisatsioonimudel säilitab fookuse küll reeglitel, nagu RBO, kuid rõhutab vähem hierarhiat kui reeglite jõustamise meetodit. Oluline on siin delegeeritud autonoomia, võrgustumine ja improviseeritud lähenemine.

ELNET on põhikirja järgi raamatukogude avalike huvide ühiseks teostamiseks asutatud mittetulundusühing, mis tegeleb integreeritud raamatukogu infosüsteemi ja sellel põhinevate elektronkataloogi ESTERi, Eesti artiklite andmebaasi ISE, Eesti märksõnastiku (EMS) jm. haldamisega, teadusinformatsiooni ühishangete korraldamise, ühisprojektide algatamise ja koordineerimiga.

Konsortsiumi efektiivse toimimise eelduseks on tuginemine kindlatele põhimõtetele  ja  protseduuri-reeglitele. Ka on paigas kindel struktuur, tegevus on täpselt reglementeeritud  alusdokumentides. Siin saab näha kindlaid RBO jooni.

PBO tunnused ELNETi näite puhul avalduvad sellistes kategooriates nagu koostöö , paindlikkus ja usaldus, kuna ühing koosneb võrdsetel alustel liitunud raamatukogudest, kellel kõigil on omad prioriteetsed valdkonnad, kuid ühine eesmärk – toimivad süsteemid, kompromissidel baseeruvad valikud, pluss üks suur ühine eesmärk: raamatukoguvõrgu üldine (p)arendamine. See eeldab ka kõrgetasemelist ja sujuvat omavahel ja väljapoole suunatud suhtlust.

NBO tunnusjooni võib ELNETi puhul samuti märgata, kuivõrd fookus on reeglitel-regulatsioonidel, ent oluline on toetumine võrgustikele. ELNETi nimeski domineerib võrgustiku mõiste, ressursside piiratusest  aga tekib vajadus improviseeritud lahendustele (põhiküsimus: kuidas saada/saavutada väheste ressurssidega võimalikult palju). Reeglid ja struktuur loovad usaldusväärse positsiooni, mida saab kasutada läbirääkimistel. Võrgustik loob aga mitmekülgsuse ja loomingulise fooni. Selle tulemuseks võib olla näiteks kasulik, soodne hange. 

 

Seminariülesanne nr. 2: hübriidsus avalikus juhtimises

 

Wolfgang Seibeli järgi (2016) kujutab hübriidsus avalikus halduses kõike seda, mis muudab toimimise võrrandid komplitseeritumaks, see tähendab ebaregulaarsust, läbipaistmatust ja struktuurilist keerukust vastandina tavapärasele ja regulaarsele, prognoositavale ja monokraatilisele lihtsusele. Hübriidsus loob teatud hägususe ja nn halli ala regulatsioonides ja vastutusalades. Seibeli hinnangul tekitab hübriidsus avalikus sektoris riskialti keskkonna, suurendab  puuduste ja ebakõlade esildumist – ehk siis, nagu mina aru saan, on hübriidsusesse ohud juba sisse kirjutatud, kuivõrd haldusvastutus, demokraatliku valitsemise põhikomponent, selles nõrgeneb (või halvimal juhul lahustub?).

Struktuurne keerukus tähendab seda, et vastutus on killustatud mitme sidusrühma vahel, mis võivad küll tegutseda kokkulepitud raamides ja rakendada parimaid praktikaid, kuid ühtses järjepidevas juhtimisahelas võib ette tulla katkestusi, kuna erinevatel sidusrühmadel on alati omad prioriteedid, mis võivad sattuda konflikti, nihkesse teiste asjassepuutuvate rühmade prioriteetidega. Mõtestan seda nii, et kõigil osapooltel on küll üks suur ühine eesmärk, kuid selle  kõrval aetakse ka n-ö. „oma asja“. Nagu Seibel (2016) märgib, võivad hübriidsusest tekkida ka kommunikatsiooni- ja lojaalsusprobleemid (asümmeetriline teabevoog – kuidas, missugune ja millisel hulgal info levib osapoolte vahel; alluvuse küsimused – kes kellele täpselt allub ja ette kannab).  Paradoksaalsel moel suurendab hübriidsus järelvalvevajadusi, ent samas lihtsustab isiklikust vastutusest kõrvalehoidmist. Selge on aga see, et juhtimine kui protsess on ülioluline.

Hübriidsusel on  ka oma võluv pool, nagu tõdeb Seibel (2016), seda eriti just avaliku sektori jaoks, kes tavapäraselt  toimib rutiinis, igavas ja ettearvatavas reeglite ja regulatsioonide raamides – mida avalikkus neilt eeldabki.  Hübriidsus on seega ahvatlev väljakutse, institutsionaalses korralduses pigem erand kui reegel, mida saab seostada innovatsiooniga, „kastist välja“-tegutsemisega, modernsusega, prestiiźiga (kui kõik õnnestub). Samas eeldab see isikliku vastutuse võtmist, teatud intellektuaalset võimekust, eetikat jms.

Seibel (2016) analüüsib hübriidsuse komplekssust läbi traagilise sündmuse (Love Parade’i  katastroof Duisburgis 2010). Mina vaatlen analoogilist (minu arvates) sündmust, kus küll midagi traagilist ei juhtunud, ent oma mastaapsuse poolest, tähenduslikkuselt ja korralduselt on see kindlasti võrreldav. Pean silmas Weekend festivale Pärnus aastail 2015-2018, mis tõukusid erahuvidest, kuid tänu oma mastaapidele nõudsid need ka avaliku sektori panustamist. Hübriidsus tulenebki asjaolust, et ühest küljest toimus see puhtalt erasektori ärihuvidest lähtuvalt – erakordne, masse haarav sündmus => tohutu rahaline kasum -, teisalt oli just nimelt mastaapsus see, mis tegi avaliku sektori kaasamise vältimatuks. Juba toimumiskoha suur areaal (rand, rannapiirkond, kaudselt kesklinn, veel kaudsemalt kogu linn) nõuab avaliku sektori koordineerivat rolli (liikluskorraldus, turvalisus, prügimajandus  jms). Avaliku võimu huvi üritusesse panustamisel oli nii  otsene (Weekend kui linnakassa täitja) kui kaudne (prestiiźne üritus – vähemalt algusaastail, tõstis ka linnavalitsuse „aktsiaid“, kes soodustab suvemelu ja vähendab provintsi kuvandit). See on atraktiivne pool. Kui kõik sujub, on kõik rahul: avalik sektor saab populaarsuse, erasektor oma tulud.

Kuid negatiivsed küljed ilmnevad selliste hübriidkokkulepete puhul teravalt siis, kui tekivad probleemid. Struktuurse keerukuse tõttu hägustub vastutusala: kõik pooled teavad enda vastutusest, ent alati leitakse mingi punkt, kus vastutuse saab lükata teisele osapoolele. Näiteks  esineb ürituse ajal massilisi alaealiste korrarikkumisi. Miks, küsib pahane linnakodanik. Politseinikke on ebapiisavalt, see on linna mure, pareerib korraldaja, ent sealsamas visatakse kivi korraldajate kapsaaeda, kes pole panustanud ehk piisavalt ürituse turvameetmetesse. Kust lähevad vastutuse ja vastutusala piirid? Kui palju vastutab konkreetne ürituse heaks palgatud turvafirma, kui palju avalik korravalve? Kui näiteks ülemeelikusest põhjustatud vandalismiakt toimub ürituse perimeetrist mõned sajad meetrid väljaspool, on võib-olla õiguslikult selge, kelle kompetentsi see kuulub, ent pahameeletorm tabab ilmselt võrdselt kõiki osapooli – ehkki vastutuse võtmine hägustub. Ehk: kui kõik on süüdi, pole tegelikult keegi süüdi?). Samamoodi tekitab küsimusi ka heakord: kes vastutab, kui palju, kuhu maani? Kuna üritus on hübriidne, siis on oht, et vastusi konkreetsetele küsimustele jäädaksegi lepingutest „otsima“ ja „tõlgendama“. Vastastikku süüdistused ja arusaamatused on kerged tekkima, samuti solvumise argument ja ähvardused ühelt poolt mitte anda luba toimumiseks ja teisalt (solvumisest laetud) ähvardus üritus linnast minema viia – mõjusamalt mõnda konkureerivasse kuurorti. Siit nähtub tegelikult, kuivõrd suurel määral on pinged ja konfliktid sellistel massiüritustel juba eos sisse kodeeritud.  

Kui hüpoteetiliselt oleks toimunud mingisugune traagiliste tagajärgedega intsident, siis küsitakse alati: kes lubas ja miks lubas? Seibel (2016) kirjutab, et tema analüüsitud näite puhul sulandusid õigusriigi põhimõte ja avalik huvi kokku ettevõtte erahuviga sellisel määral, mis muutis avaliku ja erasektori praktiliselt eristamatuks. Hübriidkokkulepete lahenduse võti – nagu mina aru sain – peitub ühtses kokkulepitud juhtimises, mis seob kõiki osapooli.  Iseenesest ei ole olemas lahendamatuid probleeme ka hübriidsuse puhul, kui on selgelt fikseeritud juhtimisstruktuur, hierarhia, mille tipp vastutab sektoriüleselt kogu ürituse eest.

*          *          *

Allikad:

·     Seibel, W. (2016). Hybridity and Responsible Leadership in Public Administration. Baden-Baden : Nomos, 2016. - S. 309-332. - https://dx.doi.org/10.5771/9783845266039-309.

·   Sturdy et al. (2016). Managers as consultants: The hybridity and tension of neo-bureaucratic management. - http://journals.sagepub.com/doi/10.1177/1350508414541580.

·         ELNET veebileht (2022). https://www.elnet.ee/

·         Pärnu Weekend Festivali teemalised artiklid Eesti meedias.